53起案件，管窥中国滥用市场支配地位行政执法案件全貌
本文从宏观视角汇总和梳理了《反垄断法》实施以来的53起滥用市场支配地位行政执法案件。
特别说明
1. 滥用市场支配地位-行政执法案例的案例检索方式
在“三合一”改革之前，滥用市场支配地位案件主要由国家工商总局及其授权的省级工商局查处，少量案件由国家发改委及其授权的省级物价局/发改委查处；在“三合一”改革之后，反垄断案件统一由国家级及省级市场监督管理局查处。
（1）“三合一”改革之前工商局系统查处的滥用市场支配地位案件及“三合一”改革之后国家及各省级市场监督管理局查处的滥用市场支配地位案件，笔者在国家市场监督管理总局反垄断局官网的“行政处罚案件”栏，以“滥用市场支配地位”为关键词，筛选出相关案例。
（2）“三合一”改革之前发改委系统查处的滥用市场支配地位案件，由于没有相关的数据库，相关案件散落在国家与各省反垄断执法机构的官方网站。为查漏补缺，笔者同时以“滥用市场支配地位”、“市场支配地位”、“反垄断法第十七条”等为关键词，在“百度”、“搜狗微信”上进行检索；
2.案例统计结果（截至2020年11月30日）：滥用市场支配地位-行政执法案共53起（各个案件的具体来源见文末附注）。
3.虽然笔者已尽最大努力，但鉴于前述相关案例存在公开不全面的可能性以及笔者的能力所限，案例统计很可能是不完整的，但希望能作为一个参考，能够让大家管窥中国滥用市场支配地位行政执法案件的全貌。
引言
《反垄断法》不反对经营者拥有市场支配地位，但《反垄断法》反对具有市场支配地位的企业滥用市场优势损害消费者权益，排除、限制竞争。
滥用市场支配地位的相关法律规定如下：
1.相关市场（商品市场与地域市场）的认定
2.当事人在相关市场具有市场支配地位的认定
3.当事人滥用市场支配地位行为的认定
一、滥用市场支配地位行政执法概况
经笔者统计，2008年8月1日至2020年11月30日，我国反垄断行政执法机关共查处53起滥用市场支配地位案件，列举如下（点击图片后可双指放大）：
以下将重点分析53起滥用市场支配地位行政执法案件的执法时间与执法结果，以管窥滥用市场支配地位领域的执法趋势、执法特点等。
（一）执法趋势
根据笔者统计，53起滥用市场支配地位-行政执法案件的处罚/中止/终止调查时间的分布图如下：
可见，案件数量最多的三个年份，为2016年、2017年、2020年。
2016-2017年滥用市场支配地位行政执法案件的最大特点是集中于公用企业——2016年查处了8起供气企业案件、3起供水企业案件、2起盐企案件、1起供电企业案件；2017年查处了6起电信企业案件、1起供电企业案件。这一特点与2016年4月国家工商总局发布的《国家工商总局关于公用企业限制竞争和垄断行为突出问题的公告》密切相关，报告指出：“目前，供水、供电、供气、公共交通、殡葬等行业的强制交易、滥收费用、搭售商品、附加不合理交易条件等限制竞争和垄断行为十分突出，社会反映强烈。工商总局决定自2016年4月-10月在全国范围内开展集中整治公用企业限制竞争和垄断行为专项执法行动。”
2020年查处的滥用市场支配地位行政执法案件包含4起供气企业案件与2起原料药案件，可见国家持续关注公用企业利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益的行为，并关注原料药领域的滥用市场支配地位问题。
另外，2020年10月13日，国家市场监督管理总局发布了《关于原料药领域的反垄断指南（征求意见稿）》，预计未来反垄断执法机关将持续关注原料药领域的突出问题，推进科学、有效的反垄断监管，切实保护人民利益。
（二）行政执法结果
根据《反垄断法》第四十五条与第四十七条，滥用市场支配地位案件立案调查之后，可能有2种结局：行政处罚与终止调查（终止调查前有中止调查阶段）。
截至2020年11月30日，53起以滥用市场支配地位-行政执法案件的最新状态为：4起中止调查、10起终止调查、39起行政处罚。
1.中止、终止调查
《反垄断法》第四十五条 对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查。中止调查的决定应当载明被调查的经营者承诺的具体内容。
反垄断执法机构决定中止调查的，应当对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者履行承诺的，反垄断执法机构可以决定终止调查。
53起案件中，有14起滥用市场支配地位-行政执法案件适用了中止、终止调查，占比26%。
这14起适用中止/终止调查的案件情况如下：
从案件数目角度，电信行业适用中止/终止调查程序的案件数目最多，共5起。
从适用中止/终止调查程序的比例角度，供电行业的3起案件均适用了中止/终止调查程序，适用比例100%。
2.行政处罚
《反垄断法》第四十七条 经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。
（1）“没收违法所得”的适用情况
在39起以行政处罚结案的执法案件中，有14起案件适用了“没收违法所得”，占比36%。
相比笔者的《中国横向垄断公开案例研究报告（2008-2020）》中“95起以行政处罚结案的横向垄断协议案中，仅有11起案件中的经营者被反垄断执法机关处以“没收违法所得”，占比12%”，36%大于12%，可见：在滥用市场支配地位领域，反垄断行政执法机关适用“没收违法所得”的比例更高。
（2）罚款分布
在39起以行政处罚结案的滥用市场支配地位执法案件中，罚款金额小于100万的案件数量最多，占比44%；
另附罚款金额大于1000万的案件的具体处罚情况：
经笔者统计，在39起以行政处罚结案的滥用市场支配地位执法案件中，各案的处罚比例（若1起案件处罚2个以上的经营者，只统计最高的处罚比例）如下：
从处罚比例的分布角度，
62%的滥用市场支配地位-行政执法案件的处罚比例落在1%至3%；
相比笔者的《中国横向垄断公开案例研究报告（2008-2020）》“在50起已知处罚比例的横向垄断-行政执法案案件中，44%的案件处罚比例落在1%至3%”，62%大于44%，可见：相比横向垄断协议案件，在滥用市场支配地位案件中，反垄断执法机关适用较低的罚款比例（1%至3%）的可能性更高。个中原因可能与具有市场支配地位的企业的市场影响力、反抗以及税收影响力等密切相关。
从最高处罚比例角度，
在“注射用葡萄糖酸钙原料药案（2020）”中，山东康惠医药有限公司被处以顶格处罚比例10%，罚款金额1.44亿元，没收违法所得1.09亿元的行政处罚。本案的三个经营者合计罚款2.05亿，合计没收违法所得1.21亿，是原料药企业在《反垄断法》2008年实施至今所受到的最高额处罚，国家对原料药领域的强监管可见一斑。值得注意的是，本案的山东康惠医药有限公司、潍坊普云惠医药有限公司不服行政处罚，已向北京一中院提起了行政诉讼，目前案件正在审理中，其后续进展值得关注。[1]
二、高发行业的执法情况
《反垄断法》实施至今，在滥用市场支配地位领域，供气、原料药、供水、电信行业是滥用市场支配地位行为的高发行业。值得注意的是，在这4个高发行业中，供气、供水、电信均属于公用企业。
以下将重点分析以供气为代表的公用企业与原料药企业的滥用市场支配地位-行政执法案件。
（一）供气行业
供气行业是滥用市场支配地位的第一高发行业。
在13起天然气企业垄断案件中，5起明确指出涉案企业在相关商品及地域市场占据100%的市场份额。究其原因，其一，国务院《城镇燃气管理条例》对经营城市供气有着严格的主体资格要求，实行许可证制度。其二，城市天然气供气管网及其附属设施具有投资大、成本回收周期长、管网建设审批严格的特点，加之管道天然气上游资源和城镇民用管道石油天然气用户增量有限，决定了其他同类经营者难以进入相关市场。
值得注意的是，除了此处统计的13起天然气企业滥用市场支配地位案件，笔者发现不少天然气企业的类似行为是由市/县级工商局适用《反不正当竞争法》（1993年版）第六条与第二十三条进行处罚（脚注附15起由市/县级机关查处的天然气企业案件）[2]。不过，这一现象在2017年《反不正当竞争法》修法明晰了两部反法的侧重点之后，便不再出现。
1.常见的“滥用”行为类型
在11起以行政处罚结案的天然气企业垄断案件中，各案的“滥用”市场支配地位行为所属类型如下：
除了2起终止处罚案件，其他11起天然气企业滥用市场支配地位案件的处罚情况如下：
从罚款金额角度，自2008年《反垄断法》实施至今，天然气行业罚款最高的案件为“宿迁中石油昆仑燃气有限公司案”。该公司滥用了其在宿迁市城区独家提供燃气的市场支配地位，要求当地的房地产开发企业的燃气管道工程应交由其承建，导致具备燃气管道安装资质的企业无法自由地、直接地进入宿迁市场，丧失了公平竞争的机会，同时也剥夺了房地产开发企业自由交易的权利。
从罚款比例角度，“青海省民和川中石油天然气有限责任公司案”的处罚比例最高，高达9%。究其原因，其一，该经营者在2009年至2018年期间连续实施了没有正当理由搭售商品行为，持续时间较长且性质恶劣，严重损害了消费者利益；其二，虽然反垄断执法机关已经对该公司的焚烧销售合同、财务账目、原始凭证等阻碍执法行为单独罚款70万元，并交由公检法追究相关刑事责任，但阻碍违法行为难免影响执法机关对垄断行为处罚比例的自由裁量，进而使垄断行为的罚款金额倍增。在此呼吁：当面对反垄断调查时，经营者应积极配合，不得阻碍执法，否则除了面临《反垄断法》第五十二条的法律责任（个人最高10万、单位最高100万；构成犯罪的，依法追究刑事责任[4]），其垄断行为还将面临较高处罚比例。
（二）原料药行业
原料药行业是滥用市场支配地位的第二高发行业。
关于原料药的定义，根据《关于原料药领域的反垄断指南（征求意见稿）》第二十一条，原料药是指符合药品管理相关法律法规要求的、用于生产各类药品的原材料，是药品中的有效成份，由化学合成、动植物提取或者生物技术所制备的各种用来作为药用的粉末、结晶、浸膏等，消费者无法直接使用的物质。
在《反垄断法》实施至今的53起滥用市场支配地位-行政执法案件中，有9起与原料药相关，具体案件的处罚对象与所涉原料药如下表所示：
根据国家发改委价格监督检查和反垄断局副局长李青透露,我国的成品药有1500种原料药,其中50种原料药只有一家企业取得审批资格可以生产,44种原料药只有两家企业可以生产,40种原料药只有三家企业可以生产。10%的原料药只能由个位数的生产企业生产,原料药生产掌握在特别少数的生产企业手中。而根据原料药对制剂生产厂商的对应比例抽样调查结果显示,一家原料药最多对应169家制剂企业,足见其对制剂市场的支配力。[6]
1.常见的“滥用”行为类型
在8起以行政处罚结案的原料药企业垄断案件中，各案的“滥用”市场支配地位行为所属类型如下：
在原料药垄断案件中，除了“苯巴比妥原料药案”在2019年2月20日中止调查，其他8起案件均以行政处罚结案，具体情况如下：
从罚款金额角度，原料药领域的8起滥用市场支配地位-行政处罚案件中，4起案件的罚款在500万以上，占比50%。
从处罚比例角度，除了“注射用葡萄糖酸钙案（2020）”、“扑尔敏案（2019）”，其他6起案件的处罚比例均在3%以下，处罚比例较低。虽然部分案件已经适用了“没收违法所得”，但偏低的罚款比例是否能罚当其过、是否能抑制涉案企业再次滥用市场支配地位的欲望还有待时间考验。
结语
本文从多维度分析了2008年8月1日至2020年11月30日，滥用市场支配地位领域发生的53起行政执法案件。总体而言，公用企业（供气、供水、供电、电信等）及原料药企业是反垄断执法机关在滥用市场支配地位领域的重点监管对象。这些行业是直接关系到普通大众日常民生的，与我们的生活息息相关，理应予以重点关注。
在新的经济业态的互联网经济，笔者却没有发现处罚案例。比如网上购物、社交软件、线上游戏等以线上平台为特征的产业，其市场集中度则容易在短时期内达到绝对的市场支配地位，也已经催生新的形态的滥用行为，比如说，大数据杀熟、二选一、畸形高价或者低价等，会在更多程度上排除和限制竞争，损害消费者的利益。笔者尽力搜寻互联网相关的滥用市场支配地位执法案例，除了有关案件立案传闻之外，未曾发现相应的处罚决定。
笔者理解，在反垄断法的执法过程中要考虑支持创新和实施监管的平衡，考虑谦抑原则，不能因为执法而阻碍新业态的创新，即所谓的“让子弹再飞一会儿”。但是，从目前的现状看，其野蛮生长催生的寡头地位已经对市场的自由竞争产生了阻碍和影响，亟需监管机构的介入。这对于互联网行业的健康发展将是有益的，我们期待着相关案例的出现。
总而言之，无论是处于完全垄断市场的企业，还是处于寡头垄断市场中的企业，以及新业态的互联网平台经济，都不能脱离监管，都需要深入贯彻反垄断合规，否则将可能面临着没收违法所得、以及巨额罚款。
索引（上下滑动查看）
（一）案件索引
青海省民和川中石油天然气有限责任公司（2020，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202005/t20200519_315357.html
山西建科天然气科技股份有限公司（2020，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202007/t20200724_320228.html
忻州市燃气有限公司（2020，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202007/t20200727_320270.html
盐城新奥燃气有限公司（2020，终止）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202007/t20200724_320227.html
宿迁中石油昆仑燃气有限公司（2016，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201704/t20170407_301589.html
青岛新奥新城燃气有限公司（2016，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301567.html
中石油昆仑燃气有限公司咸宁分公司(2016，处罚)、仙桃中石油昆仑燃气有限公司(2016，处罚)、大冶华润燃气有限公司(2016，处罚)、武汉江夏华润燃气有限公司(2016，处罚)、石首市天然气有限公司(2016，处罚)：https://www.sohu.com/a/104797028_162522
鄂尔多斯市三亚液化石油气有限公司、鄂尔多斯市东胜区荣美石油液化气有限公司、鄂尔多斯市现代燃气有限公司（2016，终止）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170328_301587.html
重庆燃气集团股份有限公司（2014，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301550.html
万邦德制药集团浙江医药销售有限公司（2020，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202011/t20201117_323624.html
山东康惠医药有限公司、潍坊普云惠医药有限公司、潍坊太阳神医药有限公司（2020，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/202004/t20200414_314227.html
精华制药集团南通有限公司（2019，中止）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201903/t20190308_291810.html
河南九势制药股份有限公司、湖南尔康医药经营有限公司（2019，处罚）：http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/bgt/201902/t20190216_288679.html
浙江新赛科药业有限公司、天津汉德威药业有限公司（2017，处罚）：国家发展和改革委员会行政处罚决定书〔2017〕1号
武汉新兴精英医药有限公司(2017，处罚)：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301583.html
重庆西南制药二厂有限责任公司（2016，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301577.html
重庆青阳药业有限公司（2015，处罚）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301563.html
山东潍坊顺通医药有限公司和潍坊市华新医药贸易有限公司（2011，处罚）: http://www.gov.cn/jrzg/2011-11/14/content_1992712.htm
江苏宿迁正源自来水有限公司（2019，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201911/t20191126_308830.html
天津市自来水集团有限公司（2019，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201907/t20190712_303427.html
宿迁银控自来水有限公司（2016，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301578.html
乌鲁木齐水业集团有限公司（2016，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301576.html
内蒙古阿拉善左旗城市给排水公司（2016，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301569.html
海南东方市自来水公司（2015，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301553.html
惠州大亚湾溢源净水有限公司（2013，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301544.html
吉化集团信息网络技术有限公司（2017，处罚）、中国联通丹东市分公司（2017，处罚）：http://www.gov.cn/xinwen/2017-03/16/content_5177964.htm
中国铁通集团有限公司宁夏分公司（2017，终止）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301573.html
中国联合网络通信有限公司宁夏回族自治区分公司（2017，终止）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301585.html
中国电信股份有限公司宁夏分公司（2017，终止）：http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301586.html
中国移动通信集团内蒙古有限公司（2017，终止）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201801/t20180122_301593.html
中国联合网络通信有限公司内蒙古自治区分公司（2015，中止）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301561.html
辽宁省烟草公司抚顺市公司（2015，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301558.html
徐州市烟草公司邳州分公司（2014，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301549.html
内蒙古自治区烟草公司赤峰市公司（2014，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301547.html
国网江苏省电力有限公司南京市溧水区供电分公司（2018，终止）: http://gkml.samr.gov.cn/nsjg/bgt/201902/t20190216_288696.html
国网山东省电力公司烟台市牟平区供电公司(2017，终止): http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201707/t20170717_301590.html
江苏省电力公司海安县供电公司（2016，终止）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301573.html
湖南盐业股份有限公司永州市分公司（2016，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301579.html
内蒙古赤峰市盐业公司（2016，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301572.html
高通公司（Qualcomm Incorporated）（2015，处罚）: 发改办价监处罚[2015]1号http://blog.sina.com.cn/s/blog_5a81db850102vdnz.html
交互数字技术公司InterDigitalCommunications（2014，中止）:http://www.lifanglaw.com/plus/view.php?aid=608
伊士曼（中国）投资管理有限公司（2019.处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201904/t20190429_293241.html
中国农业银行股份有限公司内蒙古自治区分行（2018，终止）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201802/t20180208_301596.html
四川久远银海畅辉软件有限公司（2017，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201708/t20170821_301591.html
内蒙古广播电视网络集团有限公司锡林郭勒分公司（2016，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301570.html
利乐国际、利乐中国等（2016，处罚）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301575.html
北京盛开体育发展有限公司（2014，终止）: http://www.samr.gov.cn/fldj/tzgg/xzcf/201703/t20170309_301552.html
广东明华沙石场及林源公司滥用市场支配地位案（2013，处罚）：http://news.sohu.com/20130905/n385923099.shtml
（二）正文脚注
1.行政诉讼案件：（2020）京01行初461号、（2020）京01行初459号
2. 鄂州市绿燃天然气有限公司（2014）:鄂州工商处字（2014）10010号《行政处罚决定书》
四川达县天然气有限公司（2014）:湖北省鄂州市中级人民法院（2015）鄂鄂州中行终字第00006号
无锡华润燃气有限公司（2015）:无锡市工商行政管理局，锡工商案〔2015〕00026号
泰州港华燃气有限公司（2015）:泰州市市场监督管理局，泰工商案〔2015〕00029号
泗洪中裕燃气有限公司（2016）:宿迁市市场监督管理局，宿工商案字（2016）第00012号，（国家企业信用信息公示系统）
扬州中燃城市燃气发展有限公司（2016）：江苏省扬州市场监督管理局，扬工商案〔2016〕00001号
佛山市顺德区港华燃气有限公司（2016）：广东省工商行政管理局，粤工商经处字【2016】第4号
邳州中燃城市燃气发展有限公司（2016）：徐州市市场监督管理局，徐工商案〔2016〕00023号
宁波东方管道燃气股份有限公司（2016）:宁波市市场监督管理局，甬市监处〔2016〕41号
宁波新奥燃气有限公司（2017）:宁波市市场监督管理局，甬市监处〔2017〕1号
象山华润燃气有限公司（2017）:宁波市市场监督管理局，甬市监处〔2017〕43号
酒泉市天然气有限公司（2017）:酒泉市工商行政管理局，酒工商罚字（2017）1号
扬中中燃城市燃气发展有限公司（2017）:镇江市市场监督管理局，镇工商案〔2017〕00043号
宣汉县前河天然气有限公司（2017）：http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2018/5/18/10451268.shtml
安岳县光源天然气有限公司（2020）：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1655159225292279976&wfr=spider&for=pc
3. https://www.sohu.com/a/104797028_162522
4.《反垄断法》第五十二条 对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构责令改正，对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的，对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
5.国家发展和改革委员会行政处罚决定书〔2017〕1号
6.https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1606453
7. https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1606453
