论道医药专利 | 激励创新，促进仿制：国家政策的持续热点

作者 | 程永顺 吴莉娟 北京务实知识产权发展中心

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编者按

在第一篇专栏文章中，作者通过对我国《专利法》制定和修改历程的回顾，探寻了我国药品专利保护制度的建立和完善。

今天我们继续推送“论道医药专利”的第二篇文章。在今天的专栏中，我们将重点探讨，专利法实施三十年来，我国医药行业存在着什么样的问题，造成这些问题的原因是什么？如何解决这些问题？对此，各方人士及国家政策层面近年来不断加强对药品创新的支持和鼓励，同时提升对仿制药的管理，为我国医药行业的健康有序发展起到了积极的推进作用。

我们也期待大家就药品专利链接及相关问题展开探讨，投稿请发送至知产力投稿邮箱：tougao@zhichanli.com，期待您的观点。

创新是社会进步发展的原动力，没有科技创新，人类就不可能有今天新兴技术带来的高品质生活。医药产业是关系国计民生的重要产业，也是供给侧结构性改革的主战场之一。长期以来，我国医药行业的研发受垂直价值链思维影响很深，多数都处于低水平重复阶段。而这些问题在社会上直接体现为医患矛盾的突出，包括：患者无药可吃；药价，特别是进口药药价居高不下，一般患者无力支付；有些药即使吃了，也无法起到治病的效果；许多患者不惜冒险从仿制药产业发达的国家和地区走私药品。

一、医药行业存在的问题

关于医药行业存在的问题，国家食品药品监督管理总局（以下简称“药监总局”）局长毕井泉[i]认为，目前我国医药行业存在的问题主要有四个方面，即：第一，制药行业低水平重复问题突出。[ii]药品研发投入严重不足，2016年全国制药企业研发投入不及世界上最大的一家制药企业的研发经费，临床急需的创新药物短缺，结构性问题突出。第二，药品质量安全风险隐患较多。[iii]第三，药品流通领域矛盾错综复杂。现有零售药店40多万家，管理水平参差不齐，特别是部分药店进货渠道把关不严，成为假劣药品、非法回收药品进入合法渠道的“入口”。第四，短缺药品供应保障机制亟需健全完善。药品产能总量过剩与结构性短缺并存。[iv] 

2017年10月9日，贯彻落实《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》电话会中指出[v]，深化改革鼓励创新，是满足公众用得上、用得起新药好药的迫切需要。满足临床用药急需，归根到底要依靠创新。近十多年来，国家下了很大力气抓企业生产经营规范的实施和标准的提高，但制药工业低水平重复仍然突出，与国际先进水平仍有较大差距。一是国内创新弱。国内企业研制的新化学药品或生物制品，多是在国外已上市的原研药品基础上模仿、修饰。真正意义上的创新药，仅有抗疟药青蒿素等极少数品种。2016年，国内制药业的研发投入总和420亿元，而全球一些大的跨国公司一家的研发投入就达数十亿美元。二是进口新药少。2001—2016年美国批准上市433个新药，在中国上市的只有133个，占30.7%。近10年在我国上市的29个典型新药，上市时间比欧美晚5—7年。三是境外看病买药多。通过中介机构出境看病人数和通过网上购买或请人携带入境药品的现象越来越多，存在诸多隐患。四是仿制药疗效有差距。一些重大疾病的治疗用药，基本为进口药品，国产仿制药品不能形成对原研药的临床替代。五是有的国产药品疗效不明确。有些早期批准上市的药品安全性、有效性基础研究薄弱。部分生产企业偷工减料、擅自改变生产工艺，严重影响药品安全有效。

二、问题的根源

产生上述问题有多方面的原因，其中深层次的原因主要是[i]：其一，鼓励药品创新的制度政策尚不完善。国外创新药物研究在完成I期临床试验后，才能到我国申请I期临床试验。临床试验机构采取审批制，一定程度上限制了临床资源的有效利用。具备药品研发资质的大型医院，科研与医疗的矛盾突出，医生参加药物临床试验的积极性不高。药品试验数据保护、专利链接、专利期补偿等一些发达国家鼓励创新的制度设计，我国尚处于研究阶段。其二，药品管理法不能完全适应发展需要。其三，药品监管能力难以适应产业发展需要。其四，医药卫生体制改革需进一步深化。

三、医药产业创新是国家政策持续的重点和目标

事实上，近年来，我国政府出台的一系列政策旨在扶持医药产业的发展，鼓励和引导创新药物的研发，加速产业转型，努力由仿制药大国向创新药大国迈进。

医药产业创新是国家知识产权战略的重要内容。早在2006年国务院发布的《国家中长期科技发展规划纲要（2006～2020年）》中，就将“重大新药创制”确定为16个科技重大专项之一。2008年6月国务院发布了《国家知识产权战略纲要》，其中关于专利的五项专项任务的第一项就是要“以国家战略需求为导向，在生物和医药、信息、新材料、先进制造、先进能源、海洋、资源环境、现代农业、现代交通、航空航天等技术领域超前部署，掌握一批核心技术的专利，支撑我国高技术产业与新兴产业发展。”2010年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》再次将生物产业是我国未来重点发展的七大新兴产业之一。

2016年2月14日，鉴于医药产业关系全民健康，市场需求巨大，国务院常务会议部署了推动医药产业创新升级，并明确了四大方向，其中第一个方向为：“瞄准群众急需，加强原研药、首仿药、中药、新型制剂、高端医疗器械等研发创新，加快肿瘤、糖尿病、心脑血管疾病等多发病和罕见病重大药物产业化。支持已获得专利的国产原研药和品牌仿制药开展国际注册认证”。

2016年10月25日，中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》，指出：健康是促进人的全面发展的必然要求，是社会经济发展的基础条件，并制定了到2030年，基本实现健康公平的目标。为此，“要加强医药技术创新。加强医药的创新动力。推动治疗重大疾病的专利到期药物实现仿制上市。大力发展生物药、化学药新品种，到2030年，药品，医疗器械质量标准全面与国际接轨”。

为了解决目前我国医药行业存在的问题，中国从2015年8月开始全面启动医药改革，涉及多个方面，重点集中在以下三个方面：

1. 抓质量： 开展仿制药质量和疗效一致性评价

2015年8月，国务院印发《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号），指出，我国“仿制药重复建设、重复申请，市场恶性竞争，部分仿制药质量与国际先进水平存在较大差距”。为此，要“提高仿制药质量，加快仿制药质量一致性评价，力争2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价”。开展仿制药质量和疗效一致性评价工作，对提升我国制药行业整体水平，实现上市产品有效性、安全性、质量可控性达到或接近国际水平，更好地满足公众用药需求，促进医药产业升级和结构调整，具有重要的意义。它标志着中国医药改革的全面启动。随后，国务院和食药监局推出了一系列的改革措施。

2016年2月6日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》（国办发〔2016〕8号），明确了按照与原研药质量和疗效一致的标准，对已上市仿制药口服制剂开展一致性评价的目标任务和鼓励政策。目前已发布一致性评价配套文件19个，受理仿制药参比制剂备案5111个。

2016年3月4日，药监总局发布《化学药品注册分类改革工作方案》，仿制药指仿制已上市原研药品的药品，分为两类：一是仿制境外已上市境内未上市原研药品，二是仿制境内已上市原研药品。规定，仿制药的注册申请无需自行进行临床试验，只需要提交生物等效性试验数据以及国内外的相关临床试验资料综述，并声明不侵犯相关专利药企业的知识产权。

2. 抓审查审批速度：加快审查审批工作，减少积压

2014年12月18日，在25届中美商贸联合委员会上，中国承诺将加快对美药品和医疗器械的进口。药品审评进展的问题。美国商贸人士抱怨药品进口中国的审评审批过程太长，而且积压数量巨大。对此，中方表示：中国政府将简化对于美国制药和医疗企业所生产产品的审评审批流程，并在两到三年内解决积压问题。同时减少不必要的临床试验。

2015年8月，国务院印发的《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（国发〔2015〕44号）也指出，“近年来，我国医药产业快速发展，药品医疗器械质量和标准不断提高，较好地满足了公众用药需要。与此同时，药品医疗器械审评审批中存在的问题也日益突出，注册申请资料质量不高，审评过程中需要多次补充完善，严重影响审评审批效率；临床急需新药的上市审批时间过长，药品研发机构和科研人员不能申请药品注册，影响药品创新的积极性”。为了让消费者尽早吃上便宜药、放心药，因此，要采取措施解决注册申请积压问题，严格控制市场供大于求药品的审批；争取2016年底前消化完积压存量，尽快实现注册申请和审评数量年度进出平衡，2018年实现按规定时限审批。

至2017年6月，食药监局通过深入推进药品审评审批制度改革，药品审评队伍已由2015年初的200余人增加到目前的近600人，基本消除注册申请积压，实现了注册申请和审评数量年度进出平衡。等待审评的药品注册申请已由2015年高峰时的22000件降至6000件。化学药和疫苗临床试验申请、中药各类注册申请已实现按时限审评。

3. 抓鼓励创新： 开展“药品专利链接” “试验数据保护”“专利期补偿” 制度的研究

2016年10月30日，药监局在听取药品研发生产企业对药品审评审批制度改革的意见建议时强调：“要努力建立鼓励创新的药品审评审批制度，完善法规制度、政策措施、技术指南，以临床为导向重构药品审评流程，以审评为中心整合监管资源，提高审评能力和监管效率，研究临床试验管理、数据保护、专利链接等与创新密切相关的政策，以监管制度创新推动制药业转型升级和供给侧结构性改革。要抓紧推进仿制药质量疗效一致性评价，实现仿制药与原研药在临床上相互替代。”

2017年5月12日，药监总局发布《关于鼓励药品医疗器械创新 保护创新者权益的相关政策（征求意见稿）》（2017年第55号），提出要建立药品专利链接制度、完善药品试验数据保护制度、落实国家工作人员保密责任和建立上市药品目录集，以鼓励药品创新，保护创新者利益。

2017年6月22日，第十二届全国人大常委会第28次会议上关于药品管理工作情况的报告中指出，今后主要工作包括：（1）推进审评审批制度改革，研究制定鼓励药物研发创新的政策，促进创新药研发，推动产业结构调整升级，减少药品产业低水平重复。（2）完善药品专利保护制度，保护创新者权益，保障公众用药可及，调动各方投入新药研发的积极性。（3）鼓励仿制药研发，加快推进仿制药质量和疗效一致性评价，提升仿制药质量。研究鼓励新药和仿制药价格竞争的政策。

2017年8月29日，第十一届药典委员会成立大会指出：围绕医药改革，党中央、国务院已经作了一系列重大决策。改革总的目标就是与国际接轨。药品上市的基本标准就是新药要“全球新”，仿制药要与原研药质量疗效一致。要研究建立药品数据保护制度、专利补偿制度、药品审评与专利链接制度，把专利纠纷解决在药品上市之前，既鼓励药品创新，使创新者受到激励；也鼓励仿制，降低企业仿制成本和法律风险。[1]

2017年10月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，这是医药改革的纲领性文件。《意见》第三部分“促进药品创新和仿制药发展”明确：

“（十五）建立上市药品目录集。新批准上市或通过仿制药质量和疗效一致性评价的药品，载入中国上市药品目录集，注明创新药、改良型新药及与原研药品质量和疗效一致的仿制药等属性，以及有效成份、剂型、规格、上市许可持有人、取得的专利权、试验数据保护期等信息。

（十六）探索建立药品专利链接制度。为保护专利权人合法权益，降低仿制药专利侵权风险，鼓励仿制药发展，探索建立药品审评审批与药品专利链接制度。药品注册申请人提交注册申请时，应说明涉及的相关专利及其权属状态，并在规定期限内告知相关药品专利权人。专利权存在纠纷的，当事人可以向法院起诉，期间不停止药品技术审评。对通过技术审评的药品，食品药品监管部门根据法院生效判决、裁定或调解书作出是否批准上市的决定；超过一定期限未取得生效判决、裁定或调解书的，食品药品监管部门可批准上市。

（十七）开展药品专利期限补偿制度试点。选择部分新药开展试点，对因临床试验和审评审批延误上市的时间，给予适当专利期限补偿。

（十八）完善和落实药品试验数据保护制度。药品注册申请人在提交注册申请时，可同时提交试验数据保护申请。对创新药、罕见病治疗药品、儿童专用药、创新治疗用生物制品以及挑战专利成功药品注册申请人提交的自行取得且未披露的试验数据和其他数据，给予一定的数据保护期。数据保护期自药品批准上市之日起计算。数据保护期内，不批准其他申请人同品种上市申请，申请人自行取得的数据或获得上市许可的申请人同意的除外。

（十九）促进药品仿制生产。坚持鼓励创新与促进药品仿制生产、降低用药负担并重，定期发布专利权到期、终止、无效且尚无仿制申请的药品清单，引导仿制药研发生产，提高公众用药可及性。完善相关研究和评价技术指导原则，支持生物类似药、具有临床价值的药械组合产品的仿制。加快推进仿制药质量和疗效一致性评价。”

中国从2017年5月开始进行“药品专利链接”“试验数据保护”“专利期补偿”制度的研究工作。至此，对于前述制度的建立已经明确。近年来，随着中国医药企业的发展壮大，很多医药企业已经将医药创新作为自己的发展方向，在生产仿制药的同时，也坚持“仿中有改”“仿中有创”，在创新方面不断加大力度，很多医药企业也开始呼吁在专利法中体现对医药创新的保护。

今年10月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》。《意见》明确提出探索建立我国的药品专利链接制度，促进药品创新和仿制药发展。由此，药品专利链接制度将对我国医药行业产生深远影响，“专利链接”也将成为我国立法、行政、司法等部门迫在眉睫需要重点研究的课题。

注释：

[1]摘自药监总局局长毕井泉于2017年6月22日在第十二届全国人大常委会第28次会议上向全国人大常委会就药品管理工作所做的报告。

[2]我国现有1.5万个药品品种对应16.8万个批准文号，同质化严重，有100个以上文号的品种为161个，有50—100个文号的品种为90个，最多的品种文号达800个以上。

[3]注射剂特别是早期批准上市的以中药为原料生产的注射液，安全性、有效性基础研究薄弱。部分生产企业偷工减料、使用假劣原料、擅自改变生产工艺，严重影响药品的安全性、有效性。低价中标潜藏质量安全隐患。药学技术人员、执业药师、临床药师缺口很大。药品回收再卖现象屡有发生。

[4]个别临床使用较多的药品由于中标价格过低，生产企业停止生产，退出市场。个别罕见病用药和不常使用的药品，因生产数量少、成本高，缺乏相应的扶持政策，企业生产经营积极性不高，甚至出现断供，如阿托品、多巴胺、维生素K1、绒促性素以及治疗农药中毒、蛇毒中毒等急救药。

[5]摘自毕井泉对贯彻落实《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，http://www.fjyyhyxh.com/newslist.asp?id=9577，最后访问日期：2017年12月4日。

[6]同前注1。

[7]毕井泉局长提出：“研究新药上市标准、橙皮书和药典的关系。按照现代药品监管的理念和实践，批准上市一种创新药，就是批准一种药品的标准，包括活性成分、配方、用药途径、剂型、规格、使用方法、制作工艺及作为企业商业秘密的工艺参数。这些也是产品上市后的监管依据。”“经批准上市的作为参比制剂的原研药与经评价疗效等效的仿制药载入一个目录集，及时更新，这就是国际上的橙皮书制度。我们也要建立中国的橙皮书制度。我们要研究批准上市新药的标准、橙皮书和药典之间的关系，各自发挥什么作用。”