《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》公开征求意见
来源 | 市场监管总局
编辑 | 布鲁斯
今日（8月16日），市场监管总局发布公告，就其起草的《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》向社会公开征求意见，意见反馈截止日期为2024年9月14日。
《基准》共19条，明确了违法实施经营者集中案件行政处罚裁量的依据、步骤、阶次、考量情节和因素等。
另据国新网消息，今天（8月16日）上午国务院新闻办公室举行的“推动高质量发展”系列主题新闻发布会上，国家市场监督管理总局竞争协调司司长周智高回答记者提问时表示：
在深化重点领域反垄断监管执法方面，这两年来，市场监管总局连续开展民生领域反垄断执法专项行动，强化医药、建材、汽车、公用事业等民生领域监管执法。2022年以来，查处垄断协议、滥用市场支配地位案件60件，罚没金额超过25亿元，推动市场竞争秩序稳步向好。同时，深入推进数字经济等领域反垄断常态化监管，依法无条件批准平台企业经营者集中申报案件48件。充分发挥重大案件警示示范作用，推动经营者签署行业的自律公约，依法对垄断风险进行提醒敦促，督促指导涉案企业合规整改，推动行业秩序不断优化。
在做好经营者集中反垄断审查方面，2022年以来，市场监管总局审结经营者集中案件1900余件，附加限制性条件批准先声药业收购托毕西、万华化学收购烟台巨力等10起经营者集中案件，依法解除丸红公司收购高鸿公司100%股权案等案件的限制性条件，激发企业投资并购活力。同时，实行简易和非简易案件的繁简分流审查机制，市场监管总局委托北京等五个省份市场监管部门开展部分经营者集中简易案件反垄断审查，上线经营者集中审查等业务系统，提升案件审查质效。
在支持指导经营者加强反垄断合规建设方面，今年4月，国务院反垄断反不正当竞争委员会修订发布《经营者反垄断合规指南》，细化具体垄断行为合规风险要点，建立反垄断领域合规激励制度。此外，市场监管总局还发布了《经营者集中反垄断合规指引》，举办一系列的反垄断合规系列讲堂，支持和指导经营者加强合规管理。目前，市场监管总局正在加快制定《经营者公平竞争合规管理规范》国家标准，积极推动形成企业主动合规、政府有效引导、社会广泛支持的多方共治格局。
点击链接查阅新闻发布会图文实录：
市场监管总局关于公开征求《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》意见的公告
2022年8月1日，修改后的《中华人民共和国反垄断法》（以下称新《反垄断法》）正式施行。为进一步规范新《反垄断法》实施后违法实施经营者集中行为的处罚，市场监管总局起草了《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》，现向社会公开征求意见。公众可通过以下途径和方式提出意见：
一、通过登录国家市场监督管理总局官方网站（网址：http://www.samr.gov.cn)，在首页“互动”栏目中的“征集调查”提出意见。
二、通过电子邮件发送至jyzjz@samr.gov.cn，邮件主题请注明“违反《中华人民共和国反垄断法》实施经营者集中行政处罚裁量权基准公开征求意见”字样。
三、通过信函邮寄至北京市海淀区马甸东路9号市场监管总局反垄断执法二司（邮政编码：100088），并在信封上注明“违反《中华人民共和国反垄断法》实施经营者集中行政处罚裁量权基准公开征求意见”字样。意见反馈截止日期为2024年9月14日。
附件：
1.违反《中华人民共和国反垄断法》实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）
2.关于《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》的起草说明
市场监管总局
2024年8月16日
违反《中华人民共和国反垄断法》
实施经营者集中行政处罚裁量权基准
（征求意见稿）
第一条 【目的和依据】
为规范对违法实施经营者集中的行政处罚，依据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）《国务院关于经营者集中申报标准的规定》《经营者集中审查规定》《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》等法律、法规、规章和有关规定，制定本基准。
第二条 【适用情形】
违法实施经营者集中主要包括下列行为：
（一）经营者集中达到申报标准，但未依法事先申报实施经营者集中的；
（二）经营者集中未达到申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果，且经营者未按国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）要求申报实施经营者集中的；
（三）经营者集中申报后，未经批准实施经营者集中的；
（四）经营者违反附加限制性条件审查决定的；
（五）经营者违反禁止经营者集中审查决定的。
第三条 【指导原则】
市场监管总局依据《反垄断法》第五十八条、第五十九条、第六十三条对违法实施经营者集中予以处罚。实施行政处罚时，遵循合法、过罚相当、公平公正公开、处罚和教育相结合、综合裁量等原则，综合考虑违法实施经营者集中行为的事实、性质、情节、当事人主观过错、集中实施时间、是否具有或者可能具有排除限制竞争的效果及其持续时间和消除违法行为后果的情况等因素，确定具体处罚措施和罚款数额。
第四条 【处罚对象】
通过合并方式实施的经营者集中，合并各方均为行政处罚对象；其他情形的经营者集中，取得控制权或者能够施加决定性影响的经营者为行政处罚对象。
第五条 【不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中行政处罚罚款裁量的步骤】
对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，市场监管总局确定最终罚款数额的步骤为：
（一）基于本基准第六条确定初步罚款数额；
（二）综合考虑本基准第九条、第十条规定的因素，确定最终罚款数额。
第六条 【不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中的初步罚款数额】
对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，初步罚款数额为二百五十万元。具有本基准第七条规定情形之一的，初步罚款数额为一百万元；具有本基准第八条规定情形之一的，初步罚款数额为四百万元；既有从轻行政处罚情形又有从重行政处罚情形的，初步罚款数额为二百五十万元。
第七条 【从轻确定初步罚款数额的情形】
经营者能够证明具有下列情形之一的，市场监管总局应当从轻确定初步罚款数额：
（一）在市场监管总局立案调查后立即采取措施停止实施集中，或消除具有或者可能具有的排除、限制竞争效果的；
（二）受他人胁迫或者诱骗违法实施经营者集中的；
（三）在市场监管总局发现前，主动报告违法事实的；
（四）其他市场监管总局认定依法应当从轻行政处罚的。
第八条 【从重确定初步罚款数额的情形】
经营者违法实施集中有下列情形之一的，市场监管总局可以依法从重确定初步罚款数额：
（一）教唆、胁迫、诱骗其他经营者违法实施经营者集中的；
（二）因违法实施经营者集中受到行政处罚，一年内再次发生违法实施集中行为的；
（三）阻碍或拒不配合行政执法人员依法执行职务或对行政执法人员打击报复的；
（四）伪造、隐匿、毁灭证据的；
（五）其他市场监管总局认定依法可以从重行政处罚的。
经营者因前款第（三）项、第（四）项行为已被行政处罚的，不再依据该项情形从重确定罚款数额。
第九条 【确定最终罚款数额的下调因素】
经营者能够证明违法实施经营者集中具有下列情形的，市场监管总局可以在初步罚款数额基础上下调罚款数额：
（一）集中后实体尚未运营，或运营后尚未投产，或取得股权、资产或业务后，尚未实际行使控制权的；
（二）首次因违法实施经营者集中受到行政处罚的；
（三）积极配合市场监管总局调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料的；
（四）在市场监管总局作出行政处罚决定前，积极建立或者完善反垄断合规管理制度并实施，能够有效提升经营者集中反垄断合规意识的；
（五）参与集中的经营者上一会计年度在中国境内的营业额未达到国务院规定的申报标准，且能积极配合调查的；
（六）其他依法可以下调处罚金额的情形。
前款规定的下调情形可以累计，每项下调10%，累计后的最低罚款数额不低于初步罚款数额的40％。
符合上述情形但在确定初步罚款数额时已作为从轻情形考虑的，不再依据该项情形下调罚款数额。
【示例1】经营者A、B新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，且在市场监管总局发现前主动报告。调查发现，A、B及其关联公司均为首次违法，且合营企业仍处于项目建设阶段，尚未投产或对外开展业务，集中不具有排除、限制竞争效果。根据上述情况，A、B具有本基准第七条第（三）项从轻处罚情形，初步罚款数额确定为100万元；同时，A、B具有第九条第（一）项、第（二）项罚款下调情形，在此基础上下调20%，最终罚款数额为80万元。
【示例2】经营者A、B、C新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，且在市场监管总局立案调查后立即停止实施集中。调查发现，A、B营业额达到国务院规定的申报标准，C未达到申报标准，但积极配合调查。根据上述情况，A、B、C具有本基准第七条第（一）项从轻处罚情形，初步罚款数额确定为100万元；同时，C具有第九条第（五）项罚款下调情形，在此基础上下调10%。最终，A、B的罚款数额为100万元，C为90万元。
【示例3】经营者A以增资方式收购B股权的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，市场监管总局接到举报后依法开展调查工作。调查发现，交易不具有排除、限制竞争效果，且交易仅完成股权变更登记，A尚未对集中后实体注资或实际行使控制权。上述情形同时符合本基准第七条第（一）款从轻情形和第九条第（一）款罚款下调情形，该行为作为从轻情形考虑，不再据此进行下调，最终罚款数额为100万元。
第十条 【确定最终罚款数额的上调因素】
经营者违法实施集中行为具有下列情形的，市场监管总局可以在初步罚款数额基础上上调罚款数额：
（一）经营者集中未达到申报标准且已实施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，经营者未按市场监管总局书面通知要求申报的；
（二）向市场监管总局提供误导性或者不实材料、信息的；
（三）采取拖延、懈怠、逃避等消极方式不配合市场监管总局调查或不提供证据材料的；
（四）其他可以上调处罚金额的情形。
前款规定的上调情形可以累计，其中具有第（一）项的，上调20%；具有第（二）项至第（四）项的，每项上调10%。
符合上述情形但在确定初步罚款数额时已作为从重情形考虑的，不再依据该项情形上调罚款数额。
【示例4】经营者A收购B股权的交易构成未依法申报违法实施经营者集中，市场监管总局接到举报后依法开展调查工作。调查过程中，A提供误导性证据材料，且采取拖延方式不配合市场监管总局调查，但未构成本基准第八条规定的从重情形。根据上述情况，初步罚款数额确定为250万元；同时，A具有第十条第（二）项、第（三）项罚款上调情形，在此基础上上调20%，最终罚款数额为300万元。
【示例5】经营者A收购B股权的交易未达申报标准，但可能具有排除、限制竞争效果。市场监管总局书面通知A进行申报，A仍未申报而实施集中。调查过程中，A伪造和毁灭证据。根据上述情况，A具有本基准第八条第（四）项从重处罚情形，初步罚款数额确定为400万元；同时，A具有第十条第（一）款罚款上调情形，在此基础上上调20%。A伪造和毁灭证据行为同时符合第十条第（二）项罚款上调因素，但已作为从重情形考虑，不再据此进行上调，最终罚款数额为480万元。
第十一条 【具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中的裁量】
对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，市场监管总局可以责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前状态，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。
在计算罚款数额时，市场监管总局参照本基准中规定的不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中行政处罚罚款裁量的步骤，综合考虑集中实施时间，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的持续时间和范围，消除违法行为后果的情况等因素，确定最终罚款数额。
第十二条 【最终罚款数额上下限】
对于不具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，最高罚款数额不超过五百万元。按照本基准第五条计算的罚款金额超过五百万元的，罚款金额确定为五百万元。
对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的违法实施经营者集中，最高罚款数额不超过上一年度销售额的百分之十，最低罚款数额不低于五百万元。按照本基准第十一条第二款计算的罚款金额超过上一年度销售额百分之十的，罚款金额确定为上一年度销售额的百分之十；按照本基准第十一条第二款计算的罚款金额低于五百万元的，罚款金额确定为五百万元。
第十三条 【直接处罚上一年度销售额百分之十的情形】
经营者违法实施集中有下列情形之一的，市场监管总局责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，处上一年度销售额百分之十的罚款：
（一）市场监管总局认为集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果并告知经营者，经营者仍未经批准实施经营者集中的；
（二）经营者违反禁止经营者集中审查决定实施经营者集中的；
（三）其他恶意违法实施经营者集中，且产生排除、限制竞争效果的。
第十四条 【加重罚款】
违法实施经营者集中，情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，市场监管总局可以根据《反垄断法》第六十三条，在《反垄断法》第五十八条规定的罚款数额的二倍以上五倍以下确定具体罚款数额。
第十五条 【不予行政处罚的情形】
经营者违法实施集中，且不具有排除、限制竞争效果，能够证明具有下列情形之一的，可以不予行政处罚：
（一）首次发生违法实施经营者集中行为，且经营者在市场监管总局发现前主动报告，并采取措施恢复到集中前状态的；
（二）能够证明尽到审慎评估义务后因不能预见、不能避免且不能克服的客观情况导致违法的。
对经营者的违法行为依法不予行政处罚的，市场监管总局对经营者进行教育。
【示例6】经营者A、B新设合营企业的交易构成未依法申报违法实施经营者集中。A、B在自查中发现该交易涉嫌违法，立即注销合营企业并主动向市场监管总局报告。调查过程中，A、B均积极配合调查。调查发现，A及其关联实体为首次违法，B及其关联实体在一年内因违法实施经营者集中受到行政处罚。在这种情况下，对A可以不予行政处罚。B同时具有从轻处罚和从重处罚情形，初步罚款数额确定为250万元；同时，B具有本基准第九条第（三）项罚款下调情形，在此基础上下调10%，最终罚款数额为225万元。
第十六条 【处罚公开】
2022年8月1日后经营者违法实施经营者集中受到行政处罚的，按照国家有关规定计入信用记录，并向社会公示。
第十七条 【法律适用】
本基准适用于2022年8月1日后违法实施的经营者集中。本基准施行前已作出处罚决定的，不适用本基准。
第十八条 【调整适用】
在实施行政处罚时，适用本基准行使裁量权可能出现明显不当，或者本基准适用的客观情况发生变化的，市场监管总局可以决定调整适用。
对调整适用的行政处罚裁量权基准，应及时进行修改并公布。
第十九条 【解释与实施】
本基准由市场监管总局解释，自发布之日起实施。
关于《违反〈中华人民共和国反垄断法〉
实施经营者集中行政处罚裁量权基准
（征求意见稿）》的起草说明
2022年8月1日，修改后的《中华人民共和国反垄断法》（以下称新《反垄断法》）正式施行。为进一步规范新《反垄断法》实施后违法实施经营者集中行为的处罚工作，市场监管总局研究起草了《违反〈中华人民共和国反垄断法〉实施经营者集中行政处罚裁量权基准（征求意见稿）》（以下简称《基准》）。有关情况说明如下：
一、起草必要性
（一）贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。党的二十大报告及二十届三中全会决定都对健全和完善行政裁量权基准制度、规范行政执法裁量权行使提出明确要求。2022年8月，国务院印发《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号），对各地区各部门行政裁量权的制定和管理工作提出明确要求。2024年2月，国务院印发《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（国发〔2024〕5号），要求进一步提高罚款规定的立法、执法质量，规范和监督罚款设定与实施。根据新《反垄断法》制定《基准》，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体举措。
（二）营造市场化法治化国际化营商环境的重要保障。新《反垄断法》大幅提高了违法实施经营者集中的罚款数额，极大增强了法律威慑力，对违法实施经营者集中案件的调查和处罚提出了更高要求。制定《基准》有助于细化和明确处罚裁量的依据、标准等，明确从轻情形和罚款金额调整因素，保障违法实施经营者集中执法尺度统一透明，有利于更好地保护经营者合法权益，稳定经营主体预期，进一步激发市场活力。
（三）推进经营者集中常态化监管的现实需要。党中央、国务院高度重视反垄断工作。党的二十大报告强调，加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展。党的二十届三中全会要求强化反垄断和反不正当竞争。中央经济工作会议要求提升常态化监管水平。制定《基准》能够亮明规则，强化制度威慑，引导企业增强经营者集中合规意识和能力。
二、起草过程
《基准》起草过程中，市场监管总局广泛听取相关方意见建议，召开多次研讨会，邀请相关部门、专家学者、律师事务所代表参加会议，对《基准》的定位、裁量情节等重点问题进一步研究，并书面征求相关部门意见。在此基础上，修改完善后形成本次征求意见稿。
三、主要内容
根据各方意见修改完善后，《基准》共19条，明确了违法实施经营者集中案件行政处罚裁量的依据、步骤、阶次、考量情节和因素等。主要内容如下：
（一）目的、适用情形、依据和处罚对象。明确《基准》制定依据、适用情形，并说明行政处罚对象的确定原则。
（二）分类确定裁量步骤。根据是否具有或可能具有排除、限制竞争效果，分别制定处罚步骤。对不具有排除、限制竞争效果的，依据从轻、从重情形确定初步罚款，根据有关因素调整确定最终罚款数额。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的，采取必要措施恢复到集中前状态，并处上一年度销售额百分之十以下的罚款。
（三）根据情节分阶次确定初步罚款数额。根据违法实施经营者集中情节，分阶次确定初步罚款数额。对于不具有排除、限制竞争效果的，初步罚款数额为二百五十万元；具有从轻情形的，初步罚款数额为一百万元；具有从重情形的，初步罚款数额为四百万元。对具有或可能具有排除、限制竞争效果的案件，参照不具有排除、限制竞争效果的案件罚款裁量步骤，综合考虑集中实施时间，具有或者可能具有排除、限制竞争效果的持续时间和范围，消除违法行为后果的情况等因素，确定最终罚款数额。
（四）进一步细化罚款的调整因素并确定最终罚款数额。在根据裁量情节分阶次确定初步罚款数额基础上，综合考虑违法行为的事实、性质、程度、当事人主观过错、配合调查程度、合规建设等因素，设置六项下调因素和四项上调因素，调整后确定对经营者的罚款数额。
（五）其他内容。《基准》进一步对违法实施经营者集中案件的处罚公开和法律适用等进行了明确。
