著作权法第三次修改，为啥修了十年？
“爷爷，你关注的著作权修法有新消息了……”
文 | 布鲁斯
编辑 | 布鲁斯
2020年4月下旬对于著作权领域注定是个不平凡的时间点。诸多版权盛事的光顾，令4月的尾巴备受瞩目。
4月28日，恰逢新中国成立以来首个在我国缔结、以我国城市命名的国际知识产权条约《视听表演北京条约》生效；4月26日，恰逢第20个世界知识产权日；4月23日，正值第25个世界图书与版权日；今年还是我国著作权法颁布30周年……
但在此期间还有一件重要的大事：4月26日，著作权法修正案草案提请十三届全国人大常委会第十七次会议审议；随后第十三届全国人大常委会第十七次会议对《中华人民共和国著作权法（修正案草案）》进行了审议，并在中国人大网公布了《中华人民共和国著作权法（修正案草案）》征求意见。这意味着酝酿了十年的著作权法第三次修改迈出了重要的一步。
▲ 中国人大网公布著作权法修正案（草案）征求意见（来源：中国人大网）
参见：《中华人民共和国著作权法（修正案草案）》全文｜修改前后对照表
为什么著作权法第三次修改花了十年（甚至还要更久）这么久？又是什么导致“著作权法的修改和完善永远在路上”？修法也有“拖延症”？
回首中国著作权法的历史，我们得以发现——
从滥觞到颁布：穿越千年的等待
随着印刷术的发明和普及，著作权早在中国封建社会时代便已有萌芽。我国唐朝就已有对民间私刻图书的行为进行打击。南宋时期已出现了刻印在纪传体史书《东都事略》中“眉山程舍人宅刊行，已申上司，不许复板”的牌记，可谓著作权保护历史雏形。[1]说白了，这其实就相当于今天常见的“版权所有，翻印必究”。
▲ 《东都事略》中的“眉山程舍人宅刊行，已申上司，不许复板”
几百年后，在《辛丑条约》签订的背景下，清政府于1903年10月与美国签订了《中美通商行船续订条约》，而为了履行条约中的义务，清政府在1910年颁布了中国第一部著作权法《大清著作权律》，分五章、55条对著作权的权利期限、义务、限制等作了规定。当然，这部法律并没有在当时产生什么实际意义。
▲ 《大清著作权律》草案
此后，北洋政府和民国政府曾分别在1915年和1928年颁布《北洋政府著作权法》和《中华民国著作权法》，但也并未在长期处于内忧外患的社会状态下得到有效实施。
新中国成立初期，我国虽然并未颁布著作权法，但通过政府出台的规定对著作权进行了初步的原则性保护，包括禁止翻版、抄袭，规定稿酬应与作者协商等等。
直到改革开放后，中国法治建设重新步入正轨。在专利法、商标法相继颁布实施之后，著作权法的立法也随之被提上日程。
在著作权法颁布之前，有关文艺创作或著作权的法律条款已可在宪法和民法通则中窥见。
1982年颁布的《中华人民共和国宪法》第四十七条规定：
“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，国家对于从事教育、科学、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”
1986年通过的《中华人民共和国民法通则》第九十四条规定：
“公民、法人享有著作权（版权），依法有署名、发表、出版、获得报酬等权利。”
这些规定对于保护著作权而言是具有开创性意义的，但这些条款仅仅是对著作权的一种概述或原则性描述，远远不能满足时代的要求。而国际形势的风云变幻则直接影响了中国著作权法立法。
1978年12月，中美建交联合公报发布。著作权法立法工作的启动直接缘于中美贸易协定的洽谈和签署。
一九七九年，那是一个春天。1月，中美双方在美签订了《中美高能物理协议》，这份协议涉及互相保护版权的问题。美方在同年3月双方商谈贸易协定时再次提出版权保护问题。
第六条
双方认识到，需要就有关版权保护以及在执行本协议的过程中或按本协议所作出或设想出的发明或发现的处理，达成协议条款以便按此进行具体活动。因此，双方应指定这两方面的专家，分别由他们向双方推荐条款细节，这些条款细节，如经双方同意，将作为附件列入本协议。
——《中华人民共和国国家科学技术委员会和美利坚合众国能源部在高能物理领域进行合作的执行协议》（1979年1月31日签订）
▲ 中美高能物理联合委员会第一次会议合影（1979年6月，来源：中科院高能所网站）
据国家版权局原副局长沈仁干回忆，国家版权局1979年4月向国务院递交请示报告，提出了草拟版权法及其他有关法令的建议，随后获得批准。著作权法立法工作由此终于被重新提上日程。
但著作权法的制定过程并不顺利。《检察日报》的通讯文章《著作权法：在争辩中前行》[2]详细地描述了立法过程中遇到的种种问题和困难。沈仁干回忆称，最初有一些意见甚至认为“版权保护是为资产阶级知识分子争名争利”的。不过这些声音很快被“尊重知识、尊重人才”的观点说服了。
著作权法草案于1986年5月被上报国务院。对于著作权法立法而言，真正的挑战来自科技界——有科技界人士认为著作权法会给使用外国科技书刊带来不便，并将造成巨额外汇支出。1988年经过国务院法制局邀请有关部委同志论证后，著作权法立法工作才得以继续。
自1989年12月开始，著作权法草案历经七届全国人大常委会第十一、十二、十四、十五次会议审议，经过反复磋商、修改。1990年9月7日，经过了十一年的酝酿、起草、修改等等，七届全国人大常委会第十五次会议经过认真审议，终于表决通过了新中国成立后的第一部著作权法《中华人民共和国著作权法》。这部法律于1991年6月1日起施行。
▲ 《人民日报》1990年9月8日头版报道了著作权法通过的消息（来源：人民日报图文数据库）
从封建时代的著作权意识萌芽，到清末民初的著作权法立法尝试，再到改革开放后的第一部著作权法颁布，跨越了至少数百年。这部著作权法的颁布，填补了我国在著作权领域的立法空白，标志着我国的知识产权民事法律日趋完备。
原国家新闻出版广电总局政策法制司司长王自强在后来回顾著作权法颁布时指出，著作权法的颁布实施，实现了著作权法律保护从“立起来”到“用起来”的历史转变，体现了对人的创造性劳动及其成果的尊重与保护，成就了我国版权事业和产业由小到大的发展飞跃，但其立法存在先天基础准备不足，其规范本身存在后天养分补充不足。[3]
著作权法的前两次修改：WTO是主要推动力
立新法难，修法也不容易。中国改革开放的不断深入以及加入世界贸易组织（WTO），尤其是著作权法颁布后中国加入《保护文学艺术作品伯尔尼公约》《世界著作权公约》和《保护录音制品制作者防止未经许可复制录音制品公约》，对中国著作权法立法提出了新的要求。对外开放的基本国策和世纪之交的国际局势，再度影响了中国著作权法的立法进程。
▲ 中国加入世界贸易组织
一方面，1990年颁布的著作权法的部分条款仍不能适应主要的著作权国际公约，甚至出现对国内外作品保护力度不一的现象，著作权法立法面临与国际接轨的课题；另一方面，著作权法的部分条款也没有预见到网络技术的应用带来的新问题。[4]
因此，国务院于1998年、2000年分别向全国人大常委会提交了《中华人民共和国著作权法修正案（草案）》议案，请求审议。
此次著作权法修正案（草案）审议中，最引人关注的是“第四十三条”：
“广播电台、电视台非营业性播放已经出版的录音制品，可以不经著作权人、表演者、录音制作者许可，不向其支付报酬。”
这条规定在第一次提交审议时仍然被保留，这遭到了包括音乐家谷建芬等在内一些全国人大常委会委员的驳斥。而2000年第二次提请审议时终于修改为“应支付报酬”。[5]
2000年12月、2001年4月，九届全国人大常委会分别进行了初次、二次审议，并于2001年10月27日九届全国人大常委会第二十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国著作权法〉的决定》。这是著作权法颁布实施以来的第一次修改。
2001年通过的著作权法对之前的法律条款作出了许多修改，包括细化了著作财产权的内容，新增了出租权、信息网络传播权等权利，扩大了表演权的内涵，以“广播权”替代“播放权”，引入汇编权，将杂技艺术作品、建筑作品和汇编作品纳入著作权保护客体，等等。
中国政法大学教授冯晓青等当时曾撰文认为，是次修改提高了著作权保护水平，兑现了我国在加入世贸组织谈判中所作出的承诺，在著作权制度方面基本与国际接轨，但在中国当时轻知识财产、重物质财产背景很深的情况下，修改后的著作权法有效实施还有很艰巨的任务。[6]
相较于著作权法的制定和第一次修改，著作权法第二次修改可以算作是一次“小修”。但与之前类似的是，第二次修法的重要推动力仍然来自外部。
第二次修改著作权法，缘于中美WTO知识产权诉讼案的WTO裁决结果要求。国家版权局2007年前后启动了对第二次修改著作权法的调研工作。在第二次修法过程中，中国人民大学法学院教授刘春田曾在接受《检察日报》采访时指出，除了第四十三条，著作权法中关于权利转让、职务作品等内容的规定，以及新的网络技术提出的网络信息传播权问题，仍然存在争议，都需要通过修改著作权法来更好地解决。他强调，在立法时，必须凸现知识产权的私权本质，强化知识产权的私权意识，摆脱权力观念和部门利益的影响，把知识产权法律制度统合在民事立法体系之内。
2010年2月，国务院提请全国人大常委会审议《中华人民共和国著作权法修正案（草案）》，2010年2月26日十一届全国人大常委会第十三次会议通过。
不过，这次修改并没有对著作权法进行大范围调整。华东政法大学知识产权学院教授丛立先曾在《〈著作权法〉修订亟待解决四大问题》[7]中介绍称，《著作权法》的第二次修改是基于中美WTO知识产权诉讼案的裁决结果要求我国对《著作权法》第四条的违禁作品规定作出修改，该次《著作权法》修改只调整了两处内容：一处是修改了违禁作品的规定，另一处是增加了著作权登记的规定。
中国社会科学院法学所研究员管育鹰曾在当时所著的《关于〈著作权法〉第二次修改的一点看法》[8]一文中提到，第二次修改之所以选择了“小修”，原因是著作权制度内容庞杂，几乎涉及社会文化生活的各个方面，难以一次性作出大的修改。
第三次修法：首次在没有外部压力的背景下修法
正因为著作权法第二次修改幅度较小，一些问题仍然亟待解决，因此著作权法第三次修改的工作很快便由国家版权局于2011年启动了。这一修改，便又是十年，直到今天。
同为知识产权民事法律，专利法从颁布至今已经进行了三次修改，目前正在进行第四次修改；商标法更是完成了四次修改。然而，与专利法、商标法相比，著作权法修改的周期显然要更长——目前第三次修改的修正案草案才刚刚提请全国人大常委会进行第一次审议。
为什么著作权法修改这么“慢”？
中南财经政法大学知识产权研究中心主任吴汉东曾在《著作权法第三次修改草案的立法方案和内容安排》[9]一文中提到，在知识产权法律体系中，著作权法可以说是法律关系最为复杂、法律内容最为丰富、法律变动最为频繁的一部法律，因此第三次修改任务显得既艰难又重要。而修法进程慢则成为我国著作权法前两次修法状况的特点之一。
事实上，著作权法第三次修改启动初期相关部门的动作并不“慢”，甚至应该算快的。2011年7月，国家版权局委托三家学术机构分别起草三个专家建议稿，并于2012年初在其基础上仅用两个月就推出一份共8章88条的著作权法修改草案，向社会征求意见。
与前两次修改著作权法的动机相对被动相比，第三次修改著作权法是第一次在没有外部压力的背景下进行的修法。刘春田作为当时专家组成员曾撰文指出，著作权法第三次修改是为了应对时代的挑战和国情的巨变——与前两次修改是缘于必须达到加入WTO或WTO裁决要求的背景相比，第三次修改并没有来自外部的压力，根本的动力来自我国自身技术进步和经济社会的发展，来自国情的巨大变迁，来自社会实践和司法实践的迫切要求。[10]
这一点，成为著作权法第三次修改不同于以往的鲜明特征，也让这次修法更平添了难度——如何平衡产业利益与公共利益，如何兼具国际化与本土化，如何满足互联网时代新的发展诉求，在各项制度上取得新突破，成为摆在立法者面前的新课题，势必会引起社会更广泛关注和争议。这也在某种程度上使得此次修法周期更久。
2011年7月著作权法第三次修改工作启动以来，国家版权局已分别于2012年3月、2012年7月和2012年10月，公布了《中华人民共和国著作权法（修改草案）》的第一稿、第二稿和第三稿。2014年6月，国务院法制办公室公布了国家版权局报请国务院审议的8章90条的《中华人民共和国著作权法（修订草案送审稿）》（下称“送审稿”），公开征求意见。
▲ 中华人民共和国著作权法（修订草案送审稿）征求意见（来源：中国政府网）
此后著作权法修法进入更进一步的修改过程，这个过程的进展似乎较为缓慢。2017年，《中国新闻出版广电报》报道了“64位政协委员提交提案，建议尽快完成《著作权法》修订工作”的消息[11]。据时任国家版权局版权管理司司长的于慈珂在2017年4月25日国新办举行的2016年中国知识产权发展状况发布会上回答记者提问时透露，国家版权局当时仍然正在配合国务院法制办对送审稿作进一步的修改。他表示：“著作权法这次全面修订，已经列入十二届全国人大常委会立法规划，是第一类项目，即条件比较成熟，任期内拟请审议的法律草案。根据全国人大常委会今年（笔者注：2017年）的工作安排，全国人大将对著作权法开展一次全面的执法检查，目前我们正在配合开展这项工作。”[12]
2017年年底，国务院法制办将国家版权局提交的90条送审稿缩减到66条，并在相关领域定向征求意见。[13]据公开报道显示，此后，提请审议著作权法修订草案接连被纳入国务院2018年、2019年立法工作计划。然而，著作权法修正案草案迟迟没有被提请全国人大常委会进行审议。
北京大学法学院教授杨明曾指出，著作权法第三次修订工作历时较长的原因在于创造形态、作品传播方式、版权交易模式处于不断变化之中，新的技术背景和社会经济背景下的诸多诉求需要在修法过程中体现。[14]
2019年7月，国务院常务会议指出，要积极推进专利法、著作权法修改进程，推进商标法新一轮全面修改和专利法实施细则、植物新品种保护条例修订，大幅提高违法成本。[15]这令人们看到了著作权法修改进程得到有力推进的曙光。
2020年4月26日，正值第20个世界知识产权日，著作权法修正案草案提请十三届全国人大常委会第十七次会议审议的消息终于传来。
据报道，此次修正案草案不仅结合互联网时代作品创作与表达方式提出将“电影作品和以类似设置电影的方法创作的作品”改为“视听作品”，还引入了侵权惩罚性赔偿制度，并强化了法律衔接，完善著作权保护体系。[16]
2020年4月30日，中国人大网公布了《中华人民共和国著作权法（修正案草案）》，向社会公众征求意见，征求意见截止至2020年6月13日。从已公开的文本看，此次修正案草案共有6章64条。[17]
▲ 中国人大网公布著作权法修正案（草案）征求意见（来源：中国人大网）
参见：《中华人民共和国著作权法（修正案草案）》全文｜修改前后对照表
吴汉东近日在接受媒体采访时表示，与前两次修订不同，著作权法的第三次修订是一次主动、全面的法律修改，应该为建构著作权全球治理的新体制提供中国应对方案。[18]
“著作权法的修改也非易事，”刘春田在近日的文章中谈到，“现在看来，平均十年一改，从2011年7月正式启动第三次修改工作，又是一个十年。既然改起来不容易，于是大家就期望值高些，希望改的好一点，说不定下一次又是十年后改了。总之，这个法律要服务的时间很长，修改工作的第一要务，是保障它的法治性，这是修法工作的纲，其余都是目。同时，要有实践性、前瞻性，更需要有全球化、国际化的规则意识。这是社会和国民的期待。”[19]
如今著作权法修正案草案进入全国人大常委会公开征求意见的阶段，期待“十年磨一剑”的修正案草案能收集到社会各界富有建设性的意见和建议，推动著作权法第三次修改早日通过和实施，更好地保护著作权人合法权益，服务新时代中国社会经济建设。
参考文献：
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[1] 王自强. 我国著作权法律制度的建立及其完善[J]. 知识产权, 2018, 000(009):29-35.
[2] 郑博超. 著作权法：在争辩中前行[N]. 检察日报, 2009-09-01.
[3] 王自强. 我国著作权法律制度的建立及其完善[J]. 知识产权, 2018, 000(009):29-35.
[4] 冯晓青, 杨利华. 我国《著作权法》与国际知识产权公约的接轨:《著作权法》的第一次修改研究[J]. 河南省政法管理干部学院学报, 2002, 17(5):13-20.
[5] 郑博超. 著作权法：在争辩中前行[N]. 检察日报, 2009-09-01.
[6] 冯晓青, 杨利华. 我国《著作权法》与国际知识产权公约的接轨:《著作权法》的第一次修改研究[J]. 河南省政法管理干部学院学报, 2002, 17(5):13-20.
[7] 丛立先. 《著作权法》修订亟待解决四大问题[N]. 中国新闻出版广电报, 2019-05-30.
[8] 管育鹰. 关于《著作权法》第二次修改的一点看法[EB/OL]. http://www.iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=2746,2010-02.
[9] 吴汉东. 著作权法第三次修改草案的立法方案和内容安排[J]. 知识产权, 2012, 000(005):13-18.
[10] 刘春田. 《著作权法》第三次修改是国情巨变的要求[J]. 知识产权, 2012, 000(005):7-12.
[11] 赵新乐. 64位政协委员提交提案：尽快完成《著作权法》修订工作[N]. 中国新闻出版广电报, 2017-03-09.
[12] 国新办就2016年中国知识产权发展状况举行发布会[EB/OL]. http://www.xinhuanet.com/talking/20170425z/index.htm,2017-04-25.
[13] 张洪波. 著作权法修订应解决哪些“硬伤”[N]. 中国新闻出版广电报, 2018-03-01.
[14] 王微晴. 法研新闻 | 宁大法苑讲坛（2018年第6讲）：“著作权法修改中的热点和重点问题”主题讲座顺利举办[EB/OL]. http://gsu.nbu.edu.cn/info/2131/5254.htm, 2018-08-01.
[15] 李克强主持召开国务院常务会议[N]. 新华每日电讯, 2019-07-18(2).
[16] 史竞男, 白阳, 舒静.加强版保护，惩罚性赔偿——聚焦著作权法修正案草案五大看点[EB/OL]. http://www.xinhuanet.com/2020-04/26/c_1125908925.htm, 2020-04-26.
[17] 《中华人民共和国著作权法（修正案草案）》全文｜修改前后对照表[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/WLxLFza1UBXF144Eh8AG1g, 2020-04-30.
[18] 王峰. 21专访丨中南财经政法大学吴汉东：修订《著作权法》为建构著作权全球治理新体制提供中国方案[EB/OL]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1664915362935374032, 2020-04-25.
[19] 刘春田. 刘春田：第三次著作权法修改送审稿的进步和我们的期待[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/iLwX29nguG2nHMg4qHqACg, 2020-05-03.
图片来源 | 网络
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