特别策划|《电子商务法》的立法过程与立法思路

作者| 宋燕妮 全国人大常委会法制工作委员会经济法室原副巡视员

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2018年8月31日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议以167票赞成、1票反对、3票弃权，表决通过了《中华人民共和国电子商务法》, 并由中华人民共和国主席令第七号公布，自2019年1月1日起施行。

《电子商务法》是我国电子商务领域的第一部综合性、基础性法律。该法的颁布，对于充分发挥立法的引领和推动作用，保障电子商务各方主体的合法权益，规范电子商务行为，促进电子商务持续健康发展，具有重要意义。

制定电子商务法的立法过程

我国电子商务迅速发展，在转方式、调结构、稳增长、促就业、惠民生等方面发挥了重要作用。“十二五”期间，电子商务年均增长速度超过30%。2015年，我国电子商务交易额超过20万亿元，电子商务交易市场规模跃居全球第一，电子商务就业人员达2690万人；互联网对中国经济增长的贡献率达到7%。《中国电子商务发展报告2017》显示，2017年全国电子商务交易额达29.16万亿元，电子商务就业人员达4250万人，非银行支付机构发生网络支付金额达143.26万亿元，快递业务量累计完成400.6亿件。

尽管电子商务的发展突飞猛进，但由于在我国总体起步较晚，仍面临着发展不平衡、不充分问题，地区差异、城乡差异明显，法律政策环境和市场治理模式有待完善。近年来，国家出台一系列政策、法规，例如2005年出台了《国务院办公厅关于加快电子商务发展的若干意见》（国办发〔2005〕2号），2015年出台了《国务院办公厅关于促进跨境电子商务健康快速发展的指导意见》（国办发[2015]46号）和《国务院办公厅关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》（国办发〔2015〕78号）。2005年银监会颁布《电子银行业务管理办法》，2009年商务部发布《网络交易服务规范》（SB/T 10519-2009），2014年国家工商行政管理总局出台《网络交易管理办法》，2015年中国人民银行颁布《非银行支付机构网络支付业务管理办法》，2018年国务院颁布《快递暂行条例》，这些规定对促进电子商务健康发展，规范电子商务市场秩序发挥了重要作用。就总体而言，相关规定比较分散，有的层级较低，难以充分满足促进电子商务发展需要和规范电子商务市场秩序的需要。近年来，不少部门、地方政府、专家学者都建议加快制定电子商务法，电子商务企业也期待国家通过立法鼓励和促进电子商务的发展，广大消费者希望通过立法加强消费者权益保护，许多全国人大代表都提出制定电子商务法的议案和建议。

2013年9月，中央批准十二届全国人大常委会立法规划，电子商务法列为立法项目，由全国人大财政经济委员会负责牵头起草；2013年12月，全国人大财政经济委员会牵头组织成立由国务院十二个部门参加的电子商务法起草组。经过近三年的调研、论证，形成电子商务法草案；2016 年4 月，电子商务法起草领导小组会议讨论并原则同意草案。此后，将草案发到各省区市人大财经委，广泛听取当地有关部门、企业、专家，特别是全国人大代表、地方人大代表的意见，根据各地意见对草案进行了修改完善；2016 年7 月，全国人大财政经济委员会召开第49 次全体会议，审议并原则通过草案，之后又根据委员意见进行了修改。

2016年12月，《中华人民共和国电子商务法（草案）》提请十二届全国人大常委会第二十五次会议审议。草案分总则、电子商务经营主体、电子商务交易与服务、电子商务交易保障、跨境电子商务、监督管理、法律责任和附则，共八个章节九十四条。

2017年10月，十二届全国人大常委会第三十次会议对草案进行了第二次审议；2018年6月，十三届全国人大常委会第三次会议对草案进行了第三次审议；2018年8月31日，十三届全国人大常委会第五次会议审议通过了《中华人民共和国电子商务法》。

电子商务法立法引起社会广泛关注，从起草组第一次会议到草案审议通过历时近五年，经全国人大常委会四次审议，三次向社会公开征求意见，各方积极参与、充分讨论，全国人大常委会在立法过程中坚持民主立法、科学立法，依法立法，认真回应社会关切、慎重决策，最终通过的法律凝聚了最广泛的社会共识，可谓来之不易。

电子商务法立法思路

第一，保障并支持电子商务创新发展。发展电子商务是党中央、国务院作出的完善社会主义市场经济体制、加速国民经济和社会信息化进程、提高国民经济运行质量和效率的战略决策。《电子商务法》充分认识到电子商务在经济社会发展中的地位和作用，坚持“创新是引领发展的第一动力”的要求，充分发挥立法的引领和推动作用，保障并支持电子商务的创新发展。例如，在电子商务经营者登记问题上，强调依法登记，但同时规定个人销售自产农副产品、家庭手工业产品，个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动和零星小额交易活动，以及依照法律、行政法规不需要进行登记的电子商务经营者无需登记。草案初次审议稿关于促进电子商务发展的内容分散规定在相关章节中，二审稿对此作了修改，设专章规定了电子商务促进，明确了国家将电子商务发展纳入国民经济和社会发展规划，以及促进商务基础设施建设、交易安全、完善信用评价等多方面的内容，为促进电子商务持续健康发展提供了法律依据和保障。 

第二，规范经营与促进发展并重。2017年6月，十二届全国人大常委会举办专题讲座第二十九讲，邀请商务部副部长王炳南做了《国内外电子商务的现状与发展》的报告。报告指出我国电子商务市场存在的三方面的问题：假冒伪劣和侵犯知识产权现象时有发生，对消费者和正常经营的商家造成严重伤害；“刷单”等通过虚假交易增加信用评级的违规行为难以根治，电子商务信用体系受到挑战，也导致统计监测数据不准确，影响对行业发展趋势的判断；不公平竞争现象依然存在，强制“二选一”、附加不合理交易条件、商业混淆、网络攻击等新型不公平竞争行为出现，监管部门难以准确界定、举证和处理。这些问题直接关系到电子商务活动各方的合法权益保护和社会对电子商务的发展信心，成为电子商务市场治理必须解决的问题，也是电子商务法立法过程中反复研究的重点问题。《电子商务法》遵循规范经营与促进发展并重的思路，针对电子商务活动的特点和实践中反映的突出问题，聚焦于规范电子商务经营者特别是平台经营者，对其义务与责任作出规定，以更好地保证交易安全，保护用户和消费者权益，维护市场秩序。

草案二审稿强化了电子商务经营者尤其是电子商务平台在消费者保护、平台公平交易、知识产权保护等方面的义务。三审稿对电子商务经营者搭售商品、押金退还等行为作了规范，还增加了电子商务平台承担连带责任的规定：对关系消费者生命健康的商品或者服务，电子商务平台经营者对平台内经营者的资质资格未尽到审核义务，或者对消费者未尽到安全保障义务，造成消费者损害的，依法与该平台内经营者承担连带责任。草案四次审议稿将草案三次审议稿中对 “依法与该平台内经营者承担连带责任”修改为“依法承担相应的补充责任”。该修改引发社会广泛讨论，在常委会审议过程中，一些常委委员希望进一步强化电商平台的责任；还有一些常委委员提出，考虑到电商平台对平台内经营者的资质未尽到审核义务，或者对消费者未尽到安全保障义务的情况比较复杂，需要根据实际情形依法具体认定责任承担。十三届全国人大宪法和法律委员会经过研究，最终将“依法承担相应的补充责任”修改为“依法承担相应的责任”。按照侵权责任法等法律，如果平台未尽到上述义务构成共同侵权的，应与平台内经营者承担连带责任。电子商务法的实施，将为规范市场秩序、保障电子商务各方主体的合法权益提供强有力的法治保障。

第三，处理好与有关民事法律和行政管理法律的关系。对现行法律已有明确规定的，不再作重复规定，同时明确与相关法律的衔接。电子商务法第二条第三款规定：“法律、行政法规对销售商品或者提供服务有规定的，适用其规定。金融类产品和服务，利用信息网络提供新闻信息、音视频节目、出版以及文化产品等内容方面的服务，不适用本法。”第三章“电子商务合同的订立与履行”的第四十七条规定：“电子商务当事人订立和履行合同，适用本章和《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国电子签名法》等法律的规定。”考虑到这些法律并非专门针对电子商务产生的交易关系，其涉及的范围更广泛，对电子商务也普遍适用，所以作了衔接性的规定。电子商务法主要针对电子商务实践中的突出问题和特有领域确立了新的规范，体现了法律体系的完整性、统一性和协调性。