论我国著作权集体管理制度的现实困境与完善对策

新时代背景下，世界政治与经济格局正发生重大转变，我国的社会主要矛盾也已经发生转化。我国著作权集体管理体制机制已难以适应新历史阶段下的经济与社会发展，面临着许多固有顽疾与全新挑战。我国著作权集体管理制度的发展思路应由“建立框架性基础制度保障”向“建设综合性优质制度生态”转变，从顶层设计、运营理念、信息公开、监督机制、组织代表性、使用费收转、对外交流几个层面入手，对我国著作权集体管理制度予以革新和完善。近期规划上，应以《著作权法》第三次修改完成为契机，通过修改《著作权集体管理条例》解决我国著作权集体管理制度眼前面临的现实问题；远期规划上，应建立“引领制度—基础制度—功能制度”相结合的多层次著作权集体管理制度规范矩阵，兼顾原则性与灵活性，为我国著作权集体管理制度的健康发展提供持续支撑与可续保障。

[注]本文系中国法学会2022年度部级法学研究课题“新时代下健全我国著作权集体管理体制机制研究”[CLS（2022）C24]阶段性成果。

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从世界范围内看，著作权集体管理作为一个运行已逾百年的制度，其在降低著作权许可交易成本、提高作品传播及使用效率、保障广大权利人的收入来源、增强行业及社会公众的著作权保护意识、促进文化产业的发展与繁荣方面发挥了重要作用。但目前，我国著作权集体管理制度却仍处在理念落后、结构陈旧的状态，旧问题与新矛盾交错、外部压力与机遇并存，短板与缺陷凸显，已难以胜任其应负之历史使命。因此，应尽快从根本上对我国著作权集体管理制度“把脉问诊”，立足国情，探索建立符合中国特色的著作权集体管理方案。

01 我国著作权集体管理制度面临的主要现实问题

我国著作权集体管理制度起步较晚、基础差、框架粗，虽通过二十余年的发展取得了一定成绩，在规范作品交易秩序、促进作品及录音录像制品使用与传播、提升公众著作权保护意识上起到了一定的积极作用，但面临的实际问题与困难更多。当下，我国著作权集体管理制度面临着“不好用、不敢用、不会用”的困局，集体管理制度已经远落后于我国目前的社会发展水平与产业结构，更疲于应对近年来由短视频、网络直播等新业态模式带来的应用场景复杂化及内容使用随机、分散化的挑战。此外，广大权利人、使用者及社会公众对集体管理制度仍存误解、对集体管理组织仍有疑虑，集体管理机制的实际覆盖面远小于我国的市场体量。上述问题的出现，究其根本，主要由以下六个方面原因造成：

（一） 顶层设计框架陈旧

制度设计粗放，规制力不足。长久以来，我国一直采用“基本法定原则、配套法定细节”的著作权集体管理顶层设计思路，但作为基本法的《著作权法》对著作权集体管理的规定过于概括、保守，对重大基础问题未予明确回应，给下位配套法带来过大的解释压力。而作为配套法的《著作权集体管理条例》事务性条款居多，内容脱离国情，缺乏细节与可操作性。

组织定位不清。我国各大著作权集体管理组织起初均为国家机构和原有相关行业协会共同组建，名为“民间组织”，实则行政色彩浓重。集体管理组织与主管部门“脱钩”后，应当祛除的行政负累仍未根除。集体管理组织作为非营利性组织的自主地位和市场属性没有充分彰显，服务精神难以培育，“依仗娘家人”的心理严重，难以恰当融入市场环境。与此同时，行政机关对集体管理组织的监督和管理思路仍旧传统，主要以间接的政府背书、评价表彰等非市场化的僵化形式实现，未能建立符合市场规律与我国产业实际的评价与监管体系。

制度内容滞后于技术变化与行业发展。《著作权集体管理条例》自2004年制定以来，仅于2011年、2013年作出两次小幅修订，内容始终未有实质性变化，众多条款的设计理念仍停留于前互联网时代，已完全不能适应现阶段我国内容产业的商业模式与技术特点。国内集体管理组织无法将其作为细化业务运行的规范指引，广大作品权利人与使用者宁可另起炉灶，根据自有的行业实践与交易习惯另立规则，也不愿抱守已大为滞后于时代而无法有效适用的相关法律制度设计。条例的诸多制度设计因此被“架空”，因制度灰色地带而引发的寻租行为涌现。

（二） 运行理念落后、僵化 

我国著作权集体管理制度过于重视短期内的收费增长，缺乏长远的战略规划，欠缺对所服务领域的冷静思考，缺乏对相关行业最新发展趋势的准确把握。集体管理组织不善于利用最新信息技术成果，服务意识淡薄、宣传模式僵化，谈难处与成绩多、谈问题与不足少，思维不够开放，主动性不足，拖延了对自身存在的各类缺陷与问题的解决，致使矛盾不断加深、问题不断固化，进一步加深了其与社会公众的距离感。

 （三） 运行透明度低、监督机制缺乏

集体管理组织信息公开不充分，宣传性、象征性的公示多，缺少对单个作品权利信息的“有效充分公示”，许可内容与权限边界不清晰，集体管理协议的标准化、规范化、透明化程度不够。集体管理组织监督机制仍以“政府监管+自我监督”为主，未引入有效的外部监督。内部看，作为会员的权利人对集体管理组织的实际运行影响极为有限。外部看，使用者及社会公众对集体管理组织运营的监督更是缺乏有效的制度和程序保障。相关争议产生后，多倚仗舆论压力或诉讼予以解决，不仅成本高，效果亦不理想。

 （四） 社会基础差、代表性薄弱

截至目前，国内5家集体管理组织所拥有的会员数量及管理作品数量均十分有限，仅占对应领域市场份额的一部分。运作不规范、许可费标准制定不合理、管理理念落后、技术保障匮乏、服务不够积极主动、会员权利人与使用者缺乏话语权等问题十分突出，大幅削弱了我国集体管理组织的群众基础。与此同时，著作权集体管理机制的社会宣导不够、方式不科学，集体管理组织过度依赖说教、政策压力和诉讼维权来表达、维护自身诉求，激化了其与广大使用者乃至著作权人间的矛盾，使得本为合法、正当、具有积极社会意义的集体管理机制不但不被公众理解，反而时常被公众错误理解为官僚气息浓重、收取“保护费”的垄断机构。

 （五） 使用费确定与收转机制落后

使用费确定上，使用费标准制定的参考因素过少、脱离市场实际，使用费标准类型单一、缺乏动态调整机制。各大集体管理组织仍将“综合计算、模糊分配”作为使用费确定与收转的主要方式，缺乏将作品使用与费用计算对应精确分配的机制。使用费标准制定过程的参与性不足，未能充分征求权利人、使用者的意见。围绕使用费的争议解决机制缺失，《著作权法》虽为此新设了对应机制，但亟待被细化完善。

使用费收转上，我国著作权集体管理组织仍遵循着较为传统的使用费收取及分配模式，未能充分利用最新技术成果，缺乏灵敏准确的作品使用监测系统、权利信息管理系统和费用结算与分配系统，使用者向集体管理组织提供的作品使用情况往往过于概括、不够精准。“该收的钱没收来，该分的钱没分到，滞留的钱送不出”成为我国著作权集体管理运行的常态，进一步削弱了集体管理制度的权威性。

（六） 对外交流与竞争不够主动

我国各集体管理组织在对外合作与交流上仍不够积极主动，时常“闷头干”“自顾自”，对外合作与交流多在CISAC框架下进行，缺乏与域外重点国家与地区专门而深入的业务交流。各集体管理组织的对外业务扩展多依赖于其管理层及领导个人的履历背景与社会资源，欠缺全局性和规划性。对域外著作权集体管理机制的理论及实务研究仍旧稚嫩，宏观层面的介绍性信息多，微观层面的实操性细节研究少，相关领域的理论与实务人才储备亦无法满足现实需要。

02 健全我国著作权集体管理制度的基本方向

（一） 优化顶层设计框架

坚持“有力政府监管、独立自主运作、公开透明运行”的基本原则，在充实、细化《著作权集体管理条例》的基础上，构建由“著作权法—集体管理条例—协会章程—自律规范与行业指南”组成的多位阶著作权集体管理规范矩阵，“大块头”与“小快灵”制度紧密结合，使著作权集体管理既有明确的制度定位与价值导向，也有符合国情、顺应技术发展、切实响应社会需求的可操作充实细节。应依据国内外政治经济环境的新变化，结合我国的治理特色，挖掘、利用著作权集体管理机制在文化交流传播、文化主权安全维护方面的协同配合作用，建立稳健长效、包容创新、功能多元的集体管理体制机制，彰显著作权法制建设、著作权集体管理机制建设的中国智慧。

（二） 革新集体管理制度的运行理念

将著作权集体管理体制机制的发展目标由“建立框架性基础保障”向“建设综合性优质生态”转变，将其运作形式由“行政监管、单侧加码”向“多方参与、共治共享”的状态转变。集体管理组织应坚决摒弃过度看中收费“体量”与“增长”的传统思维，重视长远战略规划，强化对所管理行业领域的观察思考，增强服务意识，学会与权利人、使用者及社会公众做朋友，树立多元化运营理念，将集体管理组织打造为便民、透明、集约、高效的版权许可交易中心、版权文化宣传阵地、跨国版权贸易国家名片，避免异化为行政监管的延伸。

（三） 提升运行透明度、健全监督审计机制

集体管理组织应当设立“权利信息—使用信息—报酬信息”全链路可溯源的运行信息支撑体系，加强上述各信息系统与著作权主管部门、行业协会的联动与交互，增强公众对公示权利信息的信任度。集体管理组织应提高入会协议及授权许可协议的标准化与透明度，应将其能够自行管理的作品类型、权利类型及许可方式清楚地向公众公布，杜绝变相进行“事实上的延伸性集体管理”。尽快健全集体管理组织的监督及审计机制，建立内部、外部监督相结合的监督体系，健全审计制度，进一步提升集体管理组织的公信力。

（四） 增强集体管理组织社会基础及代表性

应结合多方力量，加大宣传力度，尽快扩展各集体管理组织的会员数量。进一步巩固、提升音著协的代理规模，积极推动音集协、文著协、摄著协、影著协在对应领域开展更具实质性的著作权集体管理业务，避免相关机制沦为空转。鼓励各集体管理组织探索针对互联网应用场景下碎片化使用各类作品的集体管理及一揽子许可机制，推动交易成本的降低，提高作品授权效率。尝试在特定领域建立新型集体管理组织，引入新的理念、机制与人才，利用好新技术，发挥好我国市场的天然优势，开辟新型著作权集体管理的“示范区”和“试验田”。

（五） 优化使用费确定与收转机制

优化使用费标准确定机制，以现有法规范为基础，结合国内实践与域外经验，根据不同作品类型、所应用领域发展水平、商业模式特点、权利类型及使用者状况，制定与其相适应的使用费标准。结合费率争议解决制度，建立使用费标准动态调整机制，根据社会经济发展水平和行业发展状况及时调整费率标准。增强权利人、使用者在使用费标准制定过程的参与性，让使用费标准制定更为客观、中立、公允。积极利用区块链等新兴信息技术手段，加强对作品使用的实时监测，优化对作品权属状况的管理跟踪，确保集体管理使用费的收取与分配足够合理、精确和及时。强化将作品使用次数与费用计算一一对应的精确分配机制的使用，降低以“综合计算、模糊分配”形式确定与发放使用费的比例，进一步提升广大权利人的收益水平。

（六） 增强对外交流、加强理论建设与人才培养

摒弃“闷头干”“自顾自”的传统思维，坚持“自信走出去、谦虚引进来”，以全局性视角筹划对外合作与交流，将国际形势、市场环境的外在压力转化为提升完善自身制度的机遇与动力，在积极借鉴域外既有先进制度设计及有益实践经验的同时，及时总结我国著作权集体管理的已有工作成就和经验做法，向外界传达“听得懂、愿意听”的著作权集体管理中国声音、彰显中国智慧。与此同时，要更加主动、系统地梳理域外最新理论研究成果，结合本国实际，合理吸收、为我所用，不断强化著作权集体管理理论研究与实务人才的培养与储备。

03 健全我国著作权集体管理制度的落实进路

我国著作权集体管理制度的健全完善总体上应分为“两步走”。先应以修改《著作权集体管理条例》为抓手，尽快解决眼前的现存制度缺陷。此后，逐步建立全方位、多层次的著作权集体管理机制的核心规范体系。

近期规划上，应以《著作权法》第三次修改完成为契机，尽快着手修改《著作权集体管理条例》，重点在《条例》中对以下具体问题予以回应，即：厘清著作权集体管理组织的定位与法律性质，突出其作为“非营利法人”的属性，强化其社会服务功能；增设集体管理活动的基本原则条款，明确公开、公平、效率、诚信为著作权集体管理活动应坚持的基本原则；优化著作权集体管理组织会员权利的行使程序，建立会员代表大会制度，探索会员表决权改革，设立监事会、强化内部监督；明确著作权集体管理许可权利的类型、内容、范围及方式，优化许可协议订立程序、降低公众理解成本，增强交易秩序；细化著作权集体管理使用费标准的制定与争议解决机制，防止上位法新设机制空转；强化著作权集体管理组织的信息公开，建立“权利信息查询系统、使用费收取与转付信息查询系统、作品及录音制品使用情况查询系统”三位一体的集体管理信息流矩阵，分类分层管理信息、增强信息透明度；理顺法定许可报酬收转与著作权集体管理的关系；澄清所谓“非法集体管理”的法律性质、认定标准与处罚范围，避免过度执法；优化著作权集体管理组织间的合作收费机制，防止权利人利益减损；加强主管部门对著作权集体管理组织的指导、监督与处罚；解决好著作权集体管理组织的重复缴税问题。

远期规划上，应在制度结构层面，建立引领性制度（《著作权法》）、基础性制度（《著作权集体管理条例》及《著作权法实施条例》）、功能性配套制度（“著作权集体管理组织运行指南”“ 著作权集体管理相关行政裁决机制”“著作权集体管理使用者指南”“涉著作权集体管理行业常态化沟通机制”）三位一体、全方位、多层次的著作权集体管理制度框架，从价值定位、制度功能、国情民意上打磨好引领著作权集体管理机制的核心规范体系，增强制度的内生调控能力、预留好发展空间。

04 结语

著作权集体管理制度作为国家知识产权战略和中国特色著作权法制体系的重要组成部分，其在广大权利人与作品及制品使用者间承担着“沟通桥梁”及“许可枢纽”的角色，发挥着“降低交易成本”“促助内容可及性”“维持社会利益平衡”的多重作用，覆盖主体广、社会影响大，既是保护著作权人利益、维持著作权体系平衡的“关键基础设施”，也是反映著作权保护文化与著作权法制健康状况的“晴雨表”。我国应在充分体现法治精神、尊重市场规律、平衡各方利益的基础上，认清国内外局势，抓住历史机遇、解放思想，秉持“既要讲法律逻辑，更要讲实践逻辑；既不回避实质问题，也不过度作出反应”的原则，以《著作权集体管理条例》的修订为契机，以长期制度供给为目标，建立能够顺应技术与时代发展趋势、充分保障权利人利益、适应使用者需要、满足公众需求、符合我国国情的著作权集体管理制度体系，为市场经济发展与社会主义文化繁荣提供坚实制度支撑。

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