探析平台经济反垄断治理的中国特色和全球经验

作者 | 知产宝研究发展中心

编辑 | 玄袂

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事  件

2021年9月9日，工信部召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”，参加会议的企业包括阿里巴巴、腾讯、字节跳动、百度、华为、小米、陌陌、360、网易等。会上，工信部提出有关即时通信软件的合规标准，要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽，否则将依法采取处置措施。

据报道，会议提出三点“合规标准”包括：第一，具有外部网址链接访问功能的即时通信软件，对于用户分享的同种类型产品或服务的网址链接，展示和访问形式应保持一致；第二，具有外部网址链接访问功能的即时通信软件，用户在即时通信中发送和接收合法网址链接，点击链接后，在应用内以页面的形式直接打开；第三，不能对特定的产品或服务网址链接附加额外的操作步骤，不能要求用户手动复制链接后转至第三方浏览器打开。

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事件背后：平台经济反垄断治理浪潮

会后，该话题登上热搜榜，各大媒体纷纷报道，动之以情，晓之以理，从保护消费者到互联网互联互通精神不一而足。然而政策措施不得孤立地看，从近期密集的平台经济反垄断立法、执法行为，这一“解除屏蔽行政指导行为”仅是平台经济反垄断的冰山一角，从全球范围来看，这一趋势更加明显，据不完全统计，2017年至今，Google，Apple，Facebook，Amazon在全球数十个国家和地区至少遭遇了111起反垄断调查及纠纷。平台经济领域反垄断浪潮已经席卷全球。

本文总结了我国自2020年末至今的平台经济反垄断政策、立法及执法措施，通过时间线的梳理，工信部的解除屏蔽行政指导便更加在意料之中：

（一）政策规定

2020 年 11 月 30 日，中央政治局第二十五次集体学习时，习近平总书记三次强调反垄断工作，要求加快完善相关法律法规，统筹推进反垄断法等法律修订工作；统筹做好知识产权保护、反垄断、公平竞争审查等工作，促进创新要素自主有序流动、高效配置；完善知识产权反垄断、公平竞争相关法律法规和政策措施，形成正当有力的制约手段。

2020年12月11日召开中央政治局会议，会议首次明确要强化反垄断和防止资本无序扩张。这是中央对当前数字经济领域，尤其是对平台经济中出现的垄断和资本无序扩张发出的治理信号，传递出市场将严格监管等重要信息。

2020年12月16日至18日，召开中央经济工作会议，把强化反垄断和防止资本无序扩张作为明年八项重点工作任务之一。强调要完善平台企业垄断认定等方面的法律规范，加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断行为。中央经济工作会议明确指出，国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力；另一方面，防止资本无序扩张，也不是任由资本随意扩张，而是要依法规范发展。会议也明确指出，要完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范；要加强规制，提升监管能力，坚决反对垄断和不正当竞争行为。

2021年2月5日市场监管总局发布焕发新气象 展现新作为——2020年反垄断工作综述。综述中写到，持续完善反垄断法律体系。围绕强化竞争政策基础地位、加强数字经济反垄断监管、健全反垄断制度规则，完成《反垄断法》修订草案，制定发布《经营者集中审查暂行规定》，印发《经营者反垄断合规指南》，起草《关于平台经济领域的反垄断指南》、《原料药领域反垄断指南》、《企业境外反垄断指南》等指南，增强反垄断法律制度的可操作性和可预期性。

2021年4月30日反不正当竞争部际联席会议第一次全体会议在京召开。会议提出，着力加强监管执法、着力形成监管合力、着力完善监管规则、着力抓好任务落实，解决影响公平竞争的痛点、难点、堵点问题，形成横向协同和纵向联动的工作格局。

2021年8月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十一次会议，审议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，对保护和促进市场公平竞争作出战略部署。会议指出，针对一些平台企业存在野蛮生长、无序扩张等突出问题，我们加大反垄断监管力度，依法查处有关平台企业垄断和不正当竞争行为，防止资本无序扩张初见成效，市场公平竞争秩序稳步向好。

（二）立法手段

2019年9月1日,由国家市场监管总局制定的3部反垄断法配套行政规章《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》正式落地施行。3部配套行政规章实现了我国反垄断执法机构整合后,反垄断法律制度的统一、细化和优化,是在反垄断法修订之前我国主要反垄断法律制度的最新和最重要的发展,这对于加强我国新形势下的反垄断执法工作意义重大。

2020年1月2日，国家市场监督管理总局公布了《<反垄断法>修订草案 （公开征求意见稿）》，向社会公开征求意见。修订草案强调国家强化竞争政策基础地位，制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则，完善宏观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。

《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》自2012年6月1日起施行，并于2020年12月29日修订。《规定》共十六条，涉及垄断行为引发的民事纠纷案件的起诉、案件受理、管辖、举证责任分配、诉讼证据、民事责任及诉讼时效等问题，明确了我国反垄断民事诉讼的基本框架。本次调整涉及管辖、诉讼时效及具体行为的效力认定等方面。

2021年2月7日，国务院反垄断委员会正式发布《关于平台经济领域的反垄断指南》。该《指南》共二十四条，包括总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争和附则等内容。首次明确平台“二选一”构成限定交易行为，“大数据杀熟”构成差别待遇等垄断行为。

2021年3月15日，国家市场监督管理总局正式公布了《网络交易监督管理办法》，该《办法》涉及平台经济的垄断、不正当竞争、个人信息保护、消费者权益保护等多方面内容。随着社交电商、直播带货主体身份的明确，新业态中被认定为网络交易平台经营者的企业，也将成为上述反垄断监管的对象。该《办法》第三十二条也明确规定网络交易平台经营者不得干涉平台内经营者的自主经营，否则可能构成垄断行为。

（三）执法手段

2020年12月24日，市场监管总局依据《反垄断法》对阿里巴巴在中国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位行为立案调查，金融管理部门约谈蚂蚁集团；并于2021年4月10日对其在中国境内网络零售平台服务市场实施的“二选一”垄断行为作出行政处罚；

2021年4月12日，市场监管总局公布上海市市场监管局于2020年12月25日对某英文外卖平台实施的限定交易垄断行为作出的行政处罚；

2021年4月26日，市场监管总局依法对美团涉嫌“二选一”垄断行为立案调查；

2021年4月30日，市场监管总局依法对互联网领域九起违法实施经营者集中案作出行政处罚；

2021年7月10日，市场监管总局决定禁止虎牙斗鱼两家直播公司的合并案；

2021年7月24日，市场监管总局依法对腾讯收购中国音乐集团股权违反实施经营者集中行为作出行政处罚决定，责令腾讯解除网络音乐独家版权；

2021年9月9日下午，工信部有关业务部门召开了“屏蔽网址链接问题行政指导会”。会上，工信部提出有关即时通信软件的合规标准，要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽，否则将依法采取处置措施。

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平台经济反垄断治理的特点

（一）行政方式展开，事后监管效果显著

我国在对平台经济反垄断监管各类措施中，行政执法措施最为突出，无论是市场监管总局对阿里巴巴的“二选一”垄断行为作出的行政处罚，还是工信部解除屏蔽的行政指导，都是通过行政措施进行，仔细分析其背后的原因：

1. 司法认定缺乏标准、耗时长

一是平台垄断行为认定缺乏标准。根据我国《反垄断法》第3条的规定，垄断行为包括1.经营者达成垄断协议；2.经营者滥用市场支配地位；3.具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中。然而在互联网的新形态和新模式下，平台经济具有动态特征，市场份额、价格水平、利润率等评估市场垄断势力的硬性量化指标显然难以适用于动态化发展，同时又不断创新的平台经济中。二是司法认定耗时长。2021年2月，抖音在北京知识产权法院正式向腾讯提起反垄断诉讼，并向腾讯索赔9000万元，开启了中国首个反垄断诉讼，从垄断行为开始发生到提起诉讼，再经过多轮裁判程序，要经历漫长的周期，且损害能否得到预期效果也常常受到质疑。

2. 行政方式稳准快，行政指导创新监管方式

国家密集展开一系列针对平台经营者的反垄断执法行动，相较于司法诉讼难以解决旷日持久的争端来看，我国反垄断执法机构通过行政方式解决问题相当迅速。同时，从这次的行政指导会议来看，国家并未通过处罚的方式解决平台间相互屏蔽的问题，而是通过行政指导，鼓励企业规范自身竞争行为，促使其依法合规经营，这一行为的效果也极为显著，9月17日是限期解除网址屏蔽的第一天，通过QQ就可以直接打开淘宝和抖音的链接，不需要再通过口令在APP里复制打开，由此来看，国家正在创新监管方式，且已取得实效。

（二）多种治理方式共同发展

政策、立法、执法措施中，虽然执法措施效果最为显著，但执法措施并非空中楼阁，需要以政策和规则为基准，在政策和立法规则中，政策又是原则性的规定，起到指明方向的作用；立法是执法的依据，确定具体规则方能进一步展开执法措施。在政策和立法中，反垄断治理呈现明显的特点：一是政策目的是促进竞争，防止资本无序扩张：平台经济反垄断的宗旨是促进平台健康发展，有序竞争，构建更高水平的社会主义市场经济体制；二是立法规则尚缺乏细化反垄断条款。学界普遍认为目前平台经济反垄断治理体系尚不完善，即使是平台经济反垄断的专门规范文件——《关于平台经济领域反垄断指南》的出台亦仅具有象征性、里程碑的意义，其立法层级较低，且条款不够细化，缺乏操作性。

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平台经济反垄断治理的全球经验

（一）欧盟：制度与规则创新

2020年2月，欧盟委员会发布了三分重要的数字战略文件；2020年12月15日，欧盟委员会又公布两项立法提案，即《数字服务法案》和《数字市场法案》，两部均针对数据平台和大型科技企业。前者针对平台治理，旨在保护平台内用户的数据权利；后者针对平台竞争，旨在创造公平的平台竞争环境。

1.《数字服务法案》：为平台设定一系列义务

（1）法案目标

《数字服务法案》的主要目标是促进创新、增长和竞争，并促进小型平台、中小企业和初创企业的规模扩大。以用户为中心，重新平衡用户、平台和公共当局的责任。一是更好地保护消费者及其在线基本权利；二是为在线平台建立强大的透明度和明确的问责制框架；三是在单一市场内促进创新、增长和竞争力。

（2）法案规范主体

A.提供网络基础设施的中介服务：互联网接入提供商、域名注册商；

B.托管服务，例如云和网络托管服务商；

C.汇集卖家和消费者的在线平台，例如在线市场、应用商店、协作经济平台和社交媒体平台 ；

D.非常大的在线平台，指在欧盟境内用户达到4500万的平台，约占欧盟人口的10%的平台。

（3）主要义务

2.数字市场法案：“守门人”规则

（1）法案目标

《数字市场法案》为在数字领域充当“守门人”的平台引入规则，这一法案旨在防止看门人对企业和消费者施加不公平的条件，并确保重要数字服务的开放性。

（2）法案约束主体：守门人

《数字市场法》将仅适用于根据客观标准被确定为“守门人”的大公司。这些公司在内部市场中扮演着特别重要的角色，因为它们的规模和它们作为企业用户接触客户的门户的重要性。

这些公司至少控制一项所谓的“核心平台服务”（例如搜索引擎、社交网络服务、某些消息服务、操作系统和在线中介服务），并在欧盟多个国家拥有持久的庞大用户群.

具体而言，将公司纳入《数字市场法》范围的主要累积标准有以下三个：

A.影响内部市场的规模：如果公司在过去三个财政年度在欧洲经济区 (EEA) 的年营业额达到或超过 65 亿欧元，或者其平均市值达到或超过或同等公平市值在上一财政年度至少达到 650 亿欧元，并在至少三个成员国提供核心平台服务；

B.控制企业用户通往最终消费者的重要门户：如果公司运营核心平台服务，在欧盟建立或位于欧盟的每月活跃终端用户超过 4500 万，并且年活跃用户超过 10000 人，则假定情况如此。上一财政年度在欧盟设立的商业用户；

C.一个（预期的）根深蒂固和持久的地位：如果公司在过去三个财政年度中的每一年都满足另外两个标准，则假定情况就是这种情况。

如果满足所有这些定量阈值，则假定该特定公司是守门人，除非它提交有根据的论据来证明相反的情况。如果没有满足所有这些门槛，委员会可以在指定看门人的市场调查中评估特定公司的具体情况，并根据定性评估决定将其确定为看门人。

（3）守门人义务

守门人将承担额外的责任，通过遵守立法草案中规定的具体义务，确保一个开放的在线环境对企业和消费者公平，并对所有人开放创新。

根据《数字市场法》，被确定为守门人的公司需要主动实施某些行为，并且必须避免从事不公平行为。

（二）美国：针对平台巨头开展反垄断监管

2019年6月，美国司法部开始对数字竞争市场中的Facebook, Amazon, Apple, Google(以下简称FAAG)四家公司进行反垄断调查。2020年10月，美国众议院反垄断委员会发布了题为《Investigation of Competition in Digital Markets: Majority Staff Report and Recommendations》的反垄断调查报告。报告针对FAAG四家公司进行分析，指出 FAAG存在滥用市场地位，打击和扼杀竞争对手的行为。对此提出反垄断建议，从国会监督，机构执法以及私人执法三方面加强反垄断执法。

1.主要针对Facebook、Amazon、Apple、Google四家企业

美国对于平台经济反垄断治理主要针对FAAG四家公司，这四家公司分别处于四个不同的领域，Facebook 是个人社交平台，Amazon 是电子商务平台，Apple是软件应用，Google是搜索引擎。FAAG四家公司的垄断行为各不相同，Facebook的垄断行为是为消除潜在竞争对手而低价收购；Apple的垄断行为是在应用商店里收取了过高的佣金；Amazon的垄断行为是通过自己的平台特权和技术手段搜集商户数据，优化自己的商品和服务，牺牲其他卖家的利润达到巨额盈利；Google的垄断行为是向各类平台支付费用，让Google成为这些平台的默认搜索引擎，巩固其领先地位，从而获得更多广告收入。美国是判例法国家，判例法的基本原则就是“遵循先例”，平台经济是近几年才发展起来的，在审判此类反垄断案件时不能完全依靠传统反垄断先例案件的审理标准，所以美国需要对此有新的先例判决，而FAAG这四家公司即为典型代表。

2.多方式协同治理

第一，采取听证会方式。美国在调查FAAG四家公司垄断行为时已召开多次听证会，其中最受关注的是2020年7月29日美国国会以“网络平台和市场力量”为主题，针对 FAAG召开反垄断听证会。此次听证会FAAG四家公司首席执行官共同作为证人出席。此次听证事项包括审查Amazon是否涉嫌买卖用户数据；Apple应用商店的政策是否合理；Facebook的收购策略及其在线上广告中的主导地位；以及Google在搜索与广告方面的行为等。

第二，采取诉讼方式。根据南都反垄断研究课题组发布的《互联网平台竞争与垄断观察报告》，四家公司自2017 年以来在全球范围内遭遇111 起反垄断调查及纠纷。其中2017 年15 起，2018 年13起，2019 年这一数值攀升至42 起，2020 年截至12 月22 日，FAAG 已经身陷41 起反垄断调查。

2020年10月22日，司法部联合11个州总检察长宣布起诉Google，要求法院裁定Google在维持搜索和搜索广告方面的行为是非法的，并认为Google与手机制造商的独家交易保护了其垄断地位。2020年12月9日，联邦贸易委员会和48个州及地区总检察长对Facebook发起反垄断诉讼，指控该公司通过长达数年的反竞争行为非法维持其在个人社交网络领域的垄断地位。2021年6月28日，美国哥伦比亚特区地方法院驳回联邦贸易委员会和各州检察长针对Facebook的反垄断诉讼。2021年8月19日，联邦贸易委员会向法院提交修改版诉状，重新发起对Facebook的反垄断诉讼。2020年12月16日，得克萨斯州带领其他9个州，针对Google在数字广告市场的反竞争行为和欺诈行为提起诉讼。2020年12 月 17 日，美国38个州和地区的总检察长组成的两党联盟宣布，对Google提起反垄断诉讼。

第三，采取立法方式。2021年6月11日，美国众议院司法委员会的网站公布五部法律草案。这五个法案分别是《美国选择和创新在线法案》（American Choice and Innovation Online Act）、《终止平台垄断法案》（Ending Platform Monopolies Act）、《通过启用服务交换增强兼容性和竞争性法案》（Augmenting Compatibility and Competition by Enabling Service Switching Act，）、《平台竞争和机会法案》（Platform Competition and Opportunity Act），以及《并购申请费的现代化法案》（MergerFiling Fee Modernization Act）。《美国选择和创新在线法案》和《终止平台垄断法案》主要针对“自我优待”问题的行为规制，认定主导平台借助自身平台来为其自营业务创造优势，对自营业务竞争对手进行排挤、打压，或者歧视的行为一般都会被视为是非法的。《通过启用服务交换增强兼容性和竞争性法案》规范数据可迁移性与互操作性。《平台竞争和机会法案》和《并购申请费的现代化法案》主要针对主导平台的并购行为。虽然，上述法案还是草案，还需通过参议院和总统才能最终颁布，但从现在草案内容可以看出，主要针对FAAG四家公司的垄断行为。

3.反垄断治理主体多元

从立法方面，美国是联邦制国家，在联邦和州层面各有反垄断立法及相应的立法机构。针对治理平台经济垄断美国美国众议院司法委员会的网站公布五部法律草案，这一过程中需要通过众议员提出议案，经过委员会修改，再经过众议院进行整体评估。在此之前，美国或通过国会听证会收集与分析各界意见资料。此后，如果这些法案能顺利颁布，还要经历参议院审议和总统签署。可见，在立法这一过程中涉及众多主体，同样在执法方面也涉及众多主体。

从执法方面，联邦机构、州级机构和个人都是美反垄断的执法机构。在联邦机构层面上，美国司法部反垄断局与联邦贸易委员会依法调查涉及垄断行为，还对达到一定标准的交易进行合并审查。从上述诉讼可以看出，美国司法部和联邦贸易委员会针对平台经济垄断都提起过诉讼，各州或者地区的总检察长也均对此提起过诉讼。

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平台经济反垄断治理未来发展趋势及建议

从全球来看，尽管各国采取的反垄断措施和手段不尽相同，但均对平台经济加大了反垄断治理力度。无论是平台经济领域，还是任何其他领域，发展到一定程度进行规范是大势所趋，在全球化的今天，平台的治理是各国立法者必须要考虑的，各国对平台经济的态度不谋而合也在情理之中。不只是平台治理，其他行业的治理措施也慢慢出现全球化、一致性的趋势，总体而言，未来平台经济的反垄断呈现如下趋势：

（一）反垄断治理常态化、多元化

1.常态化。近似密集的立法、执法行为表明“加强反垄断和防止资本无序扩张”的工作正在落实中且将进一步加强，随着国家市场经济的进一步壮大，反垄断监管必将成为常态。

2.与行业监管协同。平台反垄断监管本身就带有领域特征，之后的反垄断监管还将与隐私保护、反不正当竞争、消费者权益保护协同发展，方能解决现实中多领域交叉发展问题。

3.部门协同治理。一旦与行业监管进行协同，必然会带来部门协同的状况。市场监管部门将会与工信部等部门将共同打击反垄断。从美国来看，联邦贸易委员会、司法部、安全部等多部门协同进行反垄断监管，中国未来反垄断发展亦走向整体协同监管的方向。

（二）事前监管+事后监管缺一不可

1.建立规则体系。无论是美国通过行政执法措施，还是欧盟的加强规则建设，未来在中国的平台经济反垄断中都将必不可少。传统的反垄断监管注重行政监管，在平台经济新趋势和新模式下，应当使用新工具和新思路解决反垄断问题，未来应当将在规则立法层面强化。加强事前监管，明确细化规则。注重危害预防，加强企业自觉性，构建法律与行政共治的监管模式和规则模式。建立全方位、多层次、立体化监管体系。

2.加强行政指导，补足事前监管。我国通过行政指导的方式要求平台企业履行自身义务，是未来发展的大势所趋。行政处罚固然具有警示和威慑价值，但其处罚额度高、力度大的特征也给平台发展带来一定损失。相较而言，未来常态化的反垄断治理需要常态化的措施，此时行政指导的方式就显得更加温和，有利于体现教育与制裁相结合的方针。

（三）规范与发展并重

从中央财经委员会第九次会议要求推动平台经济规范健康持续发展，到近日中央深改委会议通过了《关于强化反垄断深入推进公平竞争政策实施的意见》，国家一方面持续释放推动平台经济规范健康持续发展的信号，另一方面强调要坚持发展和规范并重的原则，把握平台经济发展规律，建立健全平台经济治理体系，明确规则、划清底线、加强监管、规范秩序，从无序乱序的“野蛮生长”到法治规范下的“有序发展”，这才是平台经济监管的要义。

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